Extrait de l'arrêt n° 73/2000 du 14 juin 2000 Numéros du rôle : 1763, 1764, 1769, 1780, 1784, 1785, 1790, 1793, 1823 et 1824 En cause : les questions préjudicielles concernant les articles 263 et 267 et suivants de l'arrêté royal du 18 juillet 1977 portant coordination des dispositions générales relatives aux douanes et accises, posées par la Cour d'appel d'Anvers, par le Tribunal de première instance de Termonde et par le Tribunal de première instance d'Anvers.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents G. De Baets et M. Melchior, et des juges H. Boel, P. Martens, J. Delruelle, R. Henneuse et M. Bossuyt, assistée de la référendaire B. Renauld, faisant fonction de greffier, présidée par le président G. De Baets, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : a. Par arrêt du 2 septembre 1999 en cause du ministère public et du ministère des Finances contre J.Ryde et la s.a. Van Vliet-Ryde, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 6 septembre 1999, la Cour d'appel d'Anvers a posé la question préjudicielle visant à savoir : « si les articles 267 et suivants, soit le chapitre XXV de la loi générale du 18 juillet 1977 relative aux douanes et accises, violent les articles 10 et 11 de la Constitution au motif que, contrairement à l'action publique et à la procédure pénale en général, l'action publique et la procédure pénale en matière de douanes et accises ne garantissent pas d'indépendance à l'inculpé-administré puisque l'Administration des douanes et accises fait à la fois office d'enquêteur, de partie poursuivante et surabondamment d'intéressée, bénéficiaire de droits à acquitter, en cas de condamnation, par les parties poursuivantes [lire : poursuivies] ».

Cette affaire est inscrite sous le numéro 1763 du rôle de la Cour. b. Par jugement du 28 juin 1999 en cause du ministre des Finances contre M.Huyghe et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 7 septembre 1999, le Tribunal de première instance de Termonde a posé la question préjudicielle visant à savoir : « si les articles 267 et suivants, soit le chapitre 25 de la loi générale du 18 juin [lire : juillet] 1977 relative aux douanes et accises, violent les articles 10 et 11 de la Constitution au motif que, contrairement à l'action publique et à la procédure pénale en général, l'action publique et la procédure pénale en matière de douanes et accises ne garantissent pas d'indépendance à l'inculpé-administré puisque l'Administration des douanes et accises fait office - d'enquêteur, qui conformément à la réglementation en matière d'exportations vers d'autres pays que ceux de la Communauté européenne est le seul à détenir chez lui des pièces à conviction essentielles, dont la production en cours de procédure conditionne le caractère fondé de la prévention; - de partie poursuivante; - et surabondamment d'intéressée, bénéficiaire de droits, à acquitter, en cas de condamnation, par la partie poursuivante [lire : poursuivie] ».

Cette affaire est inscrite sous le numéro 1764 du rôle de la Cour. c. Par arrêt du 16 septembre 1999 en cause du ministère public et du ministère des Finances contre N.Suringh et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 21 septembre 1999, la Cour d'appel d'Anvers a posé la question préjudicielle visant à savoir : « si les articles 267 et suivants, soit le chapitre XXV de la loi générale du 18 juillet 1977 relative aux douanes et accises, contrairement à l'action publique et à la procédure pénale en général, ne garantissent pas d'indépendance à l'inculpé-administré puisque l'Administration des douanes et accises fait office - d'enquêteur, qui conformément à la réglementation en matière d'exportations vers d'autres pays que ceux de la Communauté européenne est le seul à détenir chez lui des pièces à conviction essentielles, dont la production en cours de procédure conditionne le caractère fondé de la prévention; - de partie poursuivante; - et surabondamment d'intéressée, bénéficiaire de droits, à acquitter, en cas de condamnation, par la partie poursuivie ».

Cette affaire est inscrite sous le numéro 1769 du rôle de la Cour. d. Par jugement du 23 septembre 1999 en cause du ministère des Finances et du ministère public contre P.Crijnen et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 7 octobre 1999, le Tribunal de première instance d'Anvers a posé la question préjudicielle suivante : « Est-il exact que, contrairement à l'action publique et à la procédure pénale en général, les articles 267 et suivants de la L.G.D.A., soit le chapitre XXV de la loi générale du 18 juillet 1977 relative aux douanes et accises, ainsi que l'article 263 de la L.G.D.A., ne garantissent pas, d'indépendance à l'inculpé-administré, puisque l'Administration des douanes et accises fait office et intervient à la fois en qualité : - d'enquêteur, qui conformément aux réglementations en vigueur en matière d'importation, d'exportation, de transit communautaire, etc. et conformément aux règles de procédure en vigueur mène et dirige de manière autonome une information de nature pénale et qui est le seul à détenir chez lui et/ou à recueillir des pièces à conviction essentielles, dont la production en cours de procédure conditionne ou peut conditionner le caractère fondé de la prévention, et - de partie poursuivante qui, en méconnaissance de la loi du 11 avril 1994 relative à la publicité de l'administration, détermine de manière inquisitoire et autonome qui sera poursuivi et pour quels faits et qui détermine également de manière discrétionnaire à quel inculpé-administré une transaction sera proposée, et - d'intéressée, bénéficiaire des droits à l'importation ainsi que bénéficiaire des confiscations et amendes à acquitter, en cas de transaction ou de condamnation, par l'inculpé-administré ? » Cette affaire est inscrite sous le numéro 1780 du rôle de la Cour. e. Par arrêt du 13 octobre 1999 en cause du ministère public et du ministère des Finances contre R.De Graeve et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 15 octobre 1999, la Cour d'appel d'Anvers a posé la question préjudicielle visant à savoir : « si les articles 267 et suivants, soit le chapitre XXV de la loi générale (coordonnée par arrêté royal) du 18 juillet 1977 relative aux douanes et accises, violent les articles 10 et 11 de la Constitution au motif que, contrairement à l'action publique et à la procédure pénale en général, l'action publique et la procédure en matière de douanes et accises ne garantissent pas d'indépendance à l'inculpé-administré puisque l'Administration des douanes et accises fait à la fois office: - d'enquêteur, qui conformément aux réglementations en vigueur en matière d'importation, d'exportation et de transit communautaire mène et dirige une information et qui est le seul à détenir chez lui des pièces à conviction essentielles, dont la production en cours de procédure conditionne le caractère fondé de la prévention, - de partie poursuivante qui détermine de manière autonome qui sera poursuivi et pour quels faits et à qui une transaction est proposée et - surabondamment d'intéressée, bénéficiaire des droits à acquitter par la partie poursuivie ».

Cette affaire est inscrite sous le numéro 1784 du rôle de la Cour. f. Par arrêt du 13 octobre 1999 en cause du ministère public, du ministère des Finances et de la s.a. Doms-Van Den Bossche contre P. Van Duyse et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 15 octobre 1999, la Cour d'appel d'Anvers a posé la question préjudicielle visant à savoir : « si les articles 267 et suivants, soit le chapitre XXV de la loi générale (coordonnée par arrêté royal) du 18 juillet 1977 relative aux douanes et accises, violent les articles 10 et 11 de la Constitution au motif que, contrairement à l'action publique et à la procédure pénale en général, l'action publique et la procédure en matière de douanes et accises ne garantissent pas d'indépendance à l'inculpé-administré puisque l'Administration des douanes et accises fait à la fois office: - d'enquêteur, qui conformément aux réglementations en vigueur en matière d'importation, d'exportation et de transit communautaire mène et dirige une information et qui est le seul à détenir chez lui des pièces à conviction essentielles, dont la production en cours de procédure conditionne le caractère fondé de la prévention, - de partie poursuivante qui détermine de manière autonome qui sera poursuivi et pour quels faits et à qui une transaction est proposée et - surabondamment d'intéressée, bénéficiaire des droits à acquitter par la partie poursuivie ».

Cette affaire est inscrite sous le numéro 1785 du rôle de la Cour. g. Par arrêt du 20 octobre 1999 en cause du ministère public et du ministère des Finances contre R.De Graeve, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 22 octobre 1999, la Cour d'appel d'Anvers a posé la question préjudicielle visant à savoir : « si les articles 267 et suivants, c'est à dire le chapitre XXV de la loi générale (coordonnée par arrêté royal) du 18 juillet 1977 relative aux douanes et accises, violent les articles 10 et 11 de la Constitution au motif que, contrairement à l'action publique et à la procédure pénale en général, l'action publique et la procédure en matière de douanes et accises ne garantissent pas d'indépendance à l'inculpé-administré puisque l'Administration des douanes et accises fait à la fois office: - d'enquêteur, qui conformément aux réglementations en vigueur en matière d'importation, d'exportation et de transit communautaire mène et dirige une information et qui est le seul à détenir chez lui des pièces à conviction essentielles, dont la production en cours de procédure conditionne le caractère fondé de la prévention, - de partie poursuivante qui détermine de manière autonome qui sera poursuivi et pour quels faits et à qui une transaction est proposée et - surabondamment d'intéressée, bénéficiaire des droits à acquitter par la partie poursuivie ».

Cette affaire est inscrite sous le numéro 1790 du rôle de la Cour. h. Par arrêt du 27 octobre 1999 en cause du ministère public et du ministère des Finances contre F.Barendse et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 29 octobre 1999, la Cour d'appel d'Anvers a posé la question préjudicielle visant à savoir : « si les articles 267 et suivants, soit le chapitre XXV de la loi générale (coordonnée par arrêté royal) du 18 juillet 1977 relative aux douanes et accises, violent les articles 10 et 11 de la Constitution au motif que, contrairement à l'action publique et à la procédure pénale en général, l'action publique et la procédure en matière de douanes et accises ne garantissent pas d'indépendance au prévenu-administré puisque l'Administration des douanes et accises fait à la fois office: - d'enquêteur, qui conformément aux réglementations en vigueur en matière d'importation, d'exportation et de transit communautaire mène et dirige une information et qui est le seul à détenir chez lui des pièces à conviction essentielles, dont la production en cours de procédure conditionne le caractère fondé de la prévention, - de partie poursuivante qui détermine de manière autonome qui sera poursuivi et pour quels faits et à qui une transaction est proposée et - surabondamment d'intéressée, bénéficiaire des droits à acquitter par la partie poursuivie ».

Cette affaire est inscrite sous le numéro 1793 du rôle de la Cour. i. Par arrêt du 24 novembre 1999 en cause du ministère public, du ministre des Finances et de l'Etat belge contre G.Derez et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 26 novembre 1999, la Cour d'appel d'Anvers a posé la question préjudicielle visant à savoir : « si les articles 267 et suivants, soit le chapitre XXV de la loi générale (coordonnée par arrêté royal) du 18 juillet 1977 relative aux douanes et accises, violent les articles 10 et 11 de la Constitution au motif que, contrairement à l'action publique et à la procédure pénale en général, l'action publique et la procédure en matière de douanes et accises ne garantissent pas d'indépendance à l'inculpé-administré puisque l'Administration des douanes et accises fait à la fois office: - d'enquêteur qui conformément aux réglementations en vigueur en matière d'importation, d'exportation et de transit communautaire mène et dirige une information et qui est le seul à détenir chez lui des pièces à conviction essentielles, dont la production en cours de procédure conditionne le caractère fondé de la prévention, - de partie poursuivante qui détermine de manière autonome qui sera poursuivi et pour quels faits et à qui une transaction est proposée et - surabondamment d'intéressée, bénéficiaire des droits à acquitter par la partie poursuivie ».

Cette affaire est inscrite sous le numéro 1823 du rôle de la Cour. j. Par arrêt du 24 novembre 1999 en cause du ministère public, du ministère des Finances, de la société de droit néerlandais Mobil Oil BV et d'autres contre L.Harrison et autres, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 26 novembre 1999, la Cour d'appel d'Anvers a également posé la question préjudicielle précitée.

Cette affaire est inscrite sous le numéro 1824 du rôle de la Cour. (...) IV. En droit (...) Etendue des questions préjudicielles B.1. Les juridictions a quo demandent à la Cour si les articles 263 et 267 et suivants de la loi générale sur les douanes et accises (ci-après : L.G.D.A.) violent les articles 10 et 11 de la Constitution, en ce que, par comparaison avec l'action publique et la procédure pénale en général, l'action publique et la procédure pénale en matière de douanes et accises n'offrent pas les mêmes garanties à l'inculpé.

Les dispositions en cause B.2. Les dispositions en cause sont libellées comme suit : «

Art. 263.Il pourra être transigé par l'administration ou d'après son autorisation, en ce qui concerne l'amende, la confiscation, la fermeture des fabriques, usines ou ateliers, sur toutes infractions à la présente loi, et aux lois spéciales sur la perception des accises, toutes et autant de fois que l'affaire sera accompagnée de circonstances atténuantes, et qu'on pourra raisonnablement supposer que l'infraction doit être attribuée plutôt à une négligence ou erreur qu'à l'intention de fraude préméditée. [...]

Art. 267.Lorsque les délits, fraudes ou contraventions à la loi sont constatés au moyen de procès-verbaux, ces actes seront dressés sur-le-champ ou le plus tôt que faire se pourra, par au moins deux personnes qualifiées à cet effet, dont l'une doit être nommée ou munie de commission de la part de l'administration des douanes et accises.

Art. 268.Le procès-verbal devra contenir un narré succinct et exact de ce que l'on a reconnu, comme aussi de la cause de la déclaration en contravention, avec désignation des personnes, qualités, jour et lieu, et en observant les dispositions de l'article 176, pour les cas particuliers y mentionnés.

Art. 269.Les procès-verbaux pourront être rédigés et les infractions constatées tous les jours de l'année, et par conséquent aussi les dimanches et jours fériés légaux.

Art. 270.Dans les cinq jours de la rédaction d'un procès-verbal visé à l'article 267, l'original est soumis au visa ne varietur d'un chef hiérarchique des verbalisants, et copie en est remise aux contrevenants. Si les contrevenants refusent cette communication ou sont inconnus, la notification est faite au bourgmestre de la commune où l'infraction a été constatée, ou à son délégué.

Art. 271.Le prévenu, étant présent à la saisie, sera invité à assister aussi à la rédaction du procès-verbal et à le signer s'il le désire, et en recevoir immédiatement une copie; en cas d'absence, une copie du procès-verbal est envoyée au prévenu par lettre recommandée à la poste.

Art. 272.Les procès-verbaux des agents, relatifs à leurs opérations et à l'exercice de leurs fonctions, font foi en justice, jusqu'à ce que la fausseté en soit prouvée; les inexactitudes qui se seraient glissées dans un procès-verbal et qui ne se rapportent point aux faits, mais uniquement à l'application de la loi, n'atténueront en rien la force de l'acte, mais devront être redressées dans l'exploit d'assignation; lorsque le procès-verbal sera rédigé par un seul agent, il ne fera pas preuve par lui-même.

Art. 273.§ 1er. Lors de la saisie de marchandises, les agents les transporteront au plus prochain bureau pour y être vérifiées, dûment inventoriées, pesées, mesurées, jaugées ou comptées en présence du receveur et de la partie intéressée, si elle s'y trouve et veut assister à cette opération, d'après l'invitation qui lui en sera faite et qui sera mentionnée au procès-verbal. § 2. L'administration a le droit de faire transporter ensuite les marchandises saisies au chef-lieu de la direction, dans laquelle la saisie a été pratiquée, et, en cas de vente, de la faire effectuer là où elle le jugera le plus avantageux.

Art. 274.On retiendra uniquement les marchandises, navires ou bateaux, voitures et attelages, ustensiles, instruments ou autres objets à l'égard desquels ou avec lesquels il a été prévariqué, et dont, en conformité de l'article 253, la saisie doit avoir pour effet l'application d'une peine, ou qui sont affectés au recouvrement d'un droit.

Art. 275.§ 1er. Si le saisi le réclame, il sera donné mainlevée des marchandises, navires, voitures et attelages, sous caution suffisante de leur valeur convenue entre le receveur et la partie intéressée ou du montant de l'amende encourue. § 2. Si cependant la saisie est motivée sur une prohibition à l'entrée, il ne pourra être accordé mainlevée pour les marchandises dont l'importation est prohibée. § 3. La mainlevée pourra également être refusée lorsque la saisie a lieu pour déclaration erronée relativement à l'espèce des marchandises, et qu'on ne pourrait pas, au moyen d'échantillons, maintenir l'affaire en entier jusqu'à décision de la contestation; comme aussi lorsque les marchandises sont saisies sur des personnes inconnues, par lesquelles on entend, en général, celles qui se mettent dans le cas de ne pouvoir être désignées dans le procès-verbal de saisie. § 4. Lorsqu'il n'aura pas été donné mainlevée sous caution, les marchandises resteront sous la surveillance et direction de l'administration jusqu'à ce qu'on puisse en disposer soit provisoirement, soit définitivement, suivant la loi. § 5. En cas de mainlevée sous caution de marchandises imposées d'après la valeur, l'estimation convenue servira en même temps de base pour la fixation de l'amende encourue.

Art. 276.§ 1er. Les marchandises saisies ne pourront être vendues avant que la confiscation n'ait été prononcée en justice. Cependant le receveur procédera à la vente immédiate de toutes les marchandises saisies, susceptibles de dépérir par un dépôt prolongé. § 2. La vente de chevaux, ou de toute espèce de bétail, pourra être faite immédiatement par ordre du receveur du lieu où ces animaux auront été conduits, lorsqu'ils ont été saisis sur des inconnus, ou lorsque la partie saisie refuse de fournir caution pour frais de nourriture et d'entretien, jusqu'à ce qu'il soit définitivement prononcé sur la saisie; ce refus devra être constaté par un procès-verbal en due forme. § 3. Le receveur qui aura procédé à la vente, sans se conformer aux dispositions ci-dessus mentionnées, sera personnellement responsable des suites. § 4. Toute vente d'effets saisis doit se faire publiquement et au plus offrant. § 5. Si, après la vente d'effets dont la confiscation n'était pas encore prononcée, la saisie est annulée en justice et que la vente ait été effectuée, en observant les dispositions prérappelées, le saisi devra considérer le produit de la vente comme représentant la valeur entière que les marchandises avaient au moment [où] cette vente a eu lieu.

Art. 277.§ 1er. Toute saisie de marchandises à charge d'inconnus sera valable sans jugement si, dans un délai de trente jours à partir de la clôture du procès-verbal, le propriétaire des marchandises ne les a pas revendiquées par lettre recommandée adressée au directeur régional des douanes et accises dans le ressort duquel la saisie a eu lieu. § 2. Seront de même valables sans jugement, les saisies régulièrement faites à charge de personnes connues pourvu que la valeur de la marchandise ne dépasse pas dix mille francs et que l'administration ne réclame pas contre le propriétaire de la marchandise l'application d'une peine d'emprisonnement ou d'une amende.

Art. 278.Les dommages-intérêts occasionnés par des saisies illégales et qui pourraient être réclamés par le propriétaire des marchandises ou des personnes y intéressées ne seront, en aucun cas, alloués par les juges à un montant plus élevé que celui de 1% par mois de la valeur des objets saisis, à compter du jour de la saisie jusqu'à celui de la mainlevée.

Art. 279.On observera, pour ce qui concerne la poursuite et l'instruction des affaires relatives aux douanes et accises, les dispositions contenues dans les articles 280 à 285.

Art. 280.Les causes purement civiles qui ne sont accompagnées d'aucune action en application d'emprisonnement, d'amende ou de confiscation, sont jugées suivant les règles prévues par le Code judiciaire en matière de compétence et de procédure.

Art. 281.§ 1er. Toutes actions du chef de contraventions, fraudes ou délits, contre lesquels les lois en matière de douanes et accises prononcent des peines seront portées en première instance devant les tribunaux correctionnels, et, en cas d'appel, devant la cour d'appel du ressort, pour y être instruites et jugées conformément au Code d'instruction criminelle. § 2. Toutes celles des actions susmentionnées qui tendent à l'application d'amendes, de confiscations, ou à la fermeture de fabriques ou usines, seront intentées et poursuivies par l'administration ou en son nom devant lesdits tribunaux, lesquels, en tout cas, ne prononceront sur ces affaires qu'après avoir entendu les conclusions du ministère public. Toutefois, sur la demande écrite qui lui en est faite par un fonctionnaire de l'administration des douanes et accises ayant au moins le grade de directeur, le ministère public peut requérir le juge d'instruction d'informer, l'exercice de l'action publique restant pour le surplus réservé à l'administration. § 3. Dans les cas [où] un même fait de transgression aux lois précitées donne lieu à deux actions différentes, dont l'une doit être intentée par le ministère public et l'autre par l'administration ou en son nom, ces actions seront instruites simultanément, et il y sera statué par un seul et même jugement; mais, dans ces cas, le ministère public n'agira pas avant que l'administration ait, de son côté, porté plainte ou intenté l'action.

Art. 282.Tous délits ou crimes, prévus et punis par le Code pénal, lesquels, quoique commis relativement aux douanes et accises, seront poursuivis et jugés de la manière ordinaire, conformément aux lois générales existantes en matière correctionnelle.

Art. 283.Lorsque les contraventions, fraudes, délits ou crimes dont il s'agit dans les articles 281 et 282 donnent lieu au paiement de droits ou accises, et par conséquent à une action civile, indépendamment de la poursuite d'une peine, le juge compétent soit criminel soit correctionnel, connaîtra de l'affaire sous ce double rapport et jugera l'une et l'autre cause.

Art. 284.Dans tous les cas où, d'après les lois en vigueur, le recours en cassation peut avoir lieu, on pourra, conformément à ces dispositions, faire usage de ce moyen dans les affaires en matière de douanes et accises.

Art. 285.Les amendes prononcées par les tribunaux et les cours en matière de police, en matière correctionnelle ou en matière criminelle sont sujettes à restitution lorsqu'il en est accordé remise après le paiement, pour autant que le condamné ait demandé sa grâce dans les deux mois du jugement ou de l'arrêt s'il est contradictoire, ou de sa signification s'il est par défaut. » Quant au fond B.3.1. Les dispositions du chapitre XXV de la L.G.D.A. tendent à fixer, d'une part, la manière dont sont constatées les infractions à la législation sur les douanes et accises et la façon dont il est procédé aux saisies (articles 267 à 278) et, d'autre part, le mode de poursuite et d'instruction de ces infractions, tant sur le plan civil que sur le plan pénal (articles 279 à 285). L'article 263, pour sa part, accorde à l'Administration le droit de transiger sur l'action publique, en ce qui concerne l'amende, la confiscation et la fermeture des fabriques, usines ou ateliers.

B.3.2. Selon les décisions de renvoi, ces dispositions posent un problème de compatibilité avec les articles 10 et 11 de la Constitution, parce que l'action publique et la procédure pénale en matière de délits relatifs aux douanes et accises ne seraient pas entourées des mêmes garanties d'indépendance qu'en droit commun, étant donné que l'Administration des douanes et accises agit en qualité d'autorité chargée de l'enquête, d'autorité poursuivante et de partie intéressée.

B.4.1. Le Conseil des ministres considère que les différentes catégories de justiciables - d'une part, ceux qui sont inculpés de délits en matière de douanes et accises et, d'autre part, ceux qui sont inculpés pour des délits de droit commun -, ne peuvent être comparées.

B.4.2. Même s'il existe des différences entre les infractions douanières et les autres infractions, les conditions de leur répression présentent suffisamment de points communs pour que les catégories de personnes poursuivies soient comparables sous l'angle des articles 10 et 11 de la Constitution.

B.5.1. Le législateur entendait établir au moyen des dispositions litigieuses, qui constituent une partie de la réglementation relative à la perception des droits de douane et d'accise, un système spécifique de recherche et de poursuites pénales, en vue de combattre l'ampleur et la fréquence des fraudes dans cette matière particulièrement technique et transfrontalière, qui est désormais régie en grande partie par une abondante réglementation européenne.

B.5.2. S'il est vrai que les mesures prises par le législateur ont pour objet de rendre plus efficaces la recherche et la poursuite des abus dans le secteur des douanes et accises, la circonstance que des abus similaires, punissables dans d'autres matières fiscales, font l'objet d'une approche différente, n'est pas de nature à priver à elle seule ces mesures de leur justification.

B.6. Il y a lieu toutefois d'examiner si les dispositions en cause n'instaurent pas une discrimination quant à l'indépendance des autorités chargées de l'enquête et des poursuites, entre les personnes inculpées de délits sanctionnés par la législation en matière de douanes et accises, d'une part, et les personnes inculpées de délits sanctionnés par le droit pénal commun, d'autre part.

B.7. A cette fin, la Cour examine chacune des trois qualités en lesquelles l'Administration des douanes et accises intervient, selon les décisions de renvoi, à savoir : autorité chargée de l'enquête, autorité poursuivante et partie intéressée.

L'Administration des douanes et accises agissant en qualité d'autorité chargée de l'enquête (articles 267 à 278 de la L.G.D.A.) B.8. Il est soutenu que la recherche et l'enquête concernant les délits relatifs aux douanes et accises sont réalisées par des agents de l'Administration des douanes et accises disposant de pouvoirs d'enquête qui, lorsqu'il s'agit de délits de droit commun, ne peuvent être accordés qu'après qu'une instruction judiciaire a été ordonnée et que l'enquête a été placée sous la conduite d'un juge d'instruction.

Les garanties du droit commun, qui exigent que l'instruction judiciaire soit effectuée tant à charge qu'à décharge et que le juge d'instruction veille à la légalité des moyens de preuve et à la manière dont ceux-ci sont collectés, feraient défaut dans l'enquête sur les délits en matière de douanes et accises.

B.9.1. Les agents de l'Administration des douanes et accises disposent de pouvoirs étendus pour rechercher les infractions à la législation relative aux douanes et accises et enquêter à leur sujet.

B.9.2. Les pouvoirs dont disposent ces agents ne sont toutefois pas tous institués par les dispositions qui sont soumises au contrôle de la Cour. Ainsi, ne sont pas soumises à ce contrôle les dispositions des chapitres XVIII (« Garde et scellement »), XX (« Visites et recensements »), XXI (« Dispositions particulières concernant les visites et recensements en matière d'accises ») et XXII (« Mesures de contrôle »).

B.9.3. La Cour, qui, dans une procédure préjudicielle, ne peut se prononcer que sur les normes que le juge a quo soumet à son contrôle, limite son examen aux articles 267 à 278 de la L.G.D.A. B.10. Ces dispositions contiennent des prescriptions relatives aux procès-verbaux (articles 267 à 272), d'une part, et aux saisies (articles 273 à 278), d'autre part.

B.11.1. En ce qui concerne les procès-verbaux, il est précisé qu'ils doivent être dressés par au moins deux personnes qualifiées à cet effet (article 267), quelles mentions ils doivent contenir (article 268), quand ils peuvent être rédigés (article 269) et qui en reçoit communication, notamment les contrevenants (article 270). Ensuite, l'article 271 dispose que le prévenu, étant présent à la saisie, sera invité à assister aussi à la rédaction du procès-verbal et à le signer s'il le désire, et qu'il en recevra immédiatement une copie. En cas d'absence, une copie du procès-verbal est envoyée au prévenu par lettre recommandée à la poste.

Ces articles tendent principalement à indiquer les modalités selon lesquelles les procès-verbaux en matière d'infraction à la législation sur les douanes et accises doivent être dressés et à régler la manière dont ils doivent être communiqués, spécialement aux prévenus.

B.11.2. Les parties ne démontrent pas - et la Cour n'aperçoit pas - en quoi cette manière de procéder pourrait être discriminatoire pour ceux à charge desquels un procès-verbal est dressé pour un délit relatif aux douanes et accises. Ces dispositions au contraire leur accordent certaines garanties : les procès-verbaux sont dressés par au moins deux personnes qualifiées à cet effet et les prévenus reçoivent les notifications nécessaires.

B.12.1. L'article 272 de la L.G.D.A. attribue aux procès-verbaux une force probante particulière, faisant exception à la règle générale selon laquelle un procès-verbal vaut en tant que simple renseignement.

Il constitue une exception au régime de la libre administration de la preuve en matière répressive, selon lequel le juge apprécie, en fonction de sa propre conviction, la valeur probante d'un élément déterminé. La Cour doit examiner si la différence de traitement qui résulte de cette exception est raisonnablement justifiée et si les droits du prévenu ne sont pas restreints de manière disproportionnée.

B.12.2. La constatation des infractions à la législation relative aux douanes et accises est souvent rendue difficile par la mobilité des marchandises sur lesquelles les droits de douane et d'accise sont dus.

Il peut être remédié dans une large mesure à la difficulté qui en résulte d'administrer la preuve en attachant une foi particulière aux constatations des faits établies par des personnes qualifiées, désignées à cette fin (article 267).

B.12.3. Compte tenu de la ratio legis de l'article 272 de la L.G.D.A., il convient de souligner que la valeur probante légale particulière ne concerne que les éléments matériels de l'infraction et non les autres éléments constitutifs de celle-ci; elle est attachée seulement aux constatations faites personnellement par le verbalisant.

De surcroît, en ce qui concerne ces procès-verbaux ayant une valeur probante légale particulière, il est permis, conformément à la jurisprudence de la Cour de cassation, d'apporter la preuve contraire par tous les moyens de preuve que le juge appréciera.

B.12.4. En conséquence, la valeur probante reconnue par l'article 272 aux procès-verbaux n'est pas disproportionnée par rapport aux objectifs mentionnés en B.5.1.

B.13.1. Les articles 273 à 278 de la L.G.D.A. ont trait aux saisies. A cet égard, ils prévoient où les marchandises saisies doivent être transportées (article 273), quelles marchandises peuvent être saisies, à savoir seulement celles « avec [lesquelles] il a été prévariqué » (article 274), comment il peut être donné mainlevée, sous caution suffisante, des marchandises saisies et dans quels cas la mainlevée est refusée (article 275). L'article 276 règle la manière dont s'opère la vente des marchandises saisies : elle ne pourront être vendues avant que la confiscation n'ait été prononcée en justice, à moins que les marchandises ne soient susceptibles de dépérir (§ 1er) ou lorsqu'il s'agit d'animaux saisis « sur des inconnus », ou encore, lorsque la partie saisie refuse de fournir caution pour frais de nourriture et d'entretien (§ 2); le receveur qui aura procédé à la vente sans se conformer aux dispositions ci-dessus mentionnées, sera personnellement « responsable des suites » (§ 3); toute vente d'effets saisis doit se faire publiquement et au plus offrant (§ 4). L'article 277 concerne deux cas dans lesquels « toute saisie de marchandises [ . ] sera valable sans jugement », à savoir lorsqu'il s'agit de saisies à charge d'inconnus (§ 1er) et de saisies de marchandises de faible valeur (§ 2). Enfin, l'article 278 prévoit un règlement pour « les dommages-intérêts occasionnés par des saisies illégales ».

B.13.2. La saisie de marchandises est en règle générale une mesure purement conservatoire.

En tant qu'elles fixent des règles selon lesquelles les agents de l'Administration des douanes et accises peuvent opérer les saisies, les dispositions précitées ne dérogent pas, pour l'essentiel, aux principes contenus dans le Code pénal et dans le Code d'instruction criminelle, de sorte que rien ne permet d'apercevoir en quoi elles seraient discriminatoires.

Ces règles contiennent du reste un certain nombre de garanties pour le saisi : elles limitent les marchandises qui peuvent être saisies, elles prévoient la possibilité d'obtenir, le cas échéant, la mainlevée sous caution, elles subordonnent en principe à une décision judiciaire de confiscation la vente des marchandises saisies et entourent cette vente de certaines garanties.

B.13.3. L'article 277 de la L.G.D.A. prévoit cependant la possibilité d'une « saisie de marchandises [ . ] sans jugement ».

En tant qu'elle entraîne une confiscation sans décision judiciaire, cette mesure est en principe injustifiée.

Toutefois, le champ d'application de cette mesure est limité à la saisie à charge d'inconnus, d'une part, et à la saisie faite à charge de personnes connues, pourvu que la valeur des marchandises n'atteigne qu'un montant peu important, actuellement fixé à dix mille francs maximum, d'autre part. Compte tenu des limites du champ d'application de la mesure, il peut être admis que les saisies visées à l'article 277 de la L.G.D.A. ne sont pas disproportionnées à l'objectif poursuivi, mentionné au B.5.1.

B.14. Il ressort de ce qui précède que les missions dont sont chargés les agents de l'Administration des douanes et accises dans le cadre de la recherche des délits en matière de douanes et accises, en vertu des articles 267 à 278 de la L.G.D.A., s'apparentent davantage aux tâches accomplies dans le cadre d'une information de droit commun (menée sous la direction du procureur du Roi) qu'aux tâches accomplies au cours d'une instruction judiciaire (menée sous la conduite d'un juge d'instruction).

Il s'ensuit que les dispositions de la loi qui dérogent au droit commun ne sont pas disproportionnées par rapport au but mentionné au B.5.1.

B.15. En ce qu'elles concernent les articles 267 à 278 de la L.G.D.A., les questions préjudicielles appellent une réponse négative.

L'Administration des douanes et accises en tant qu'autorité poursuivante (articles 279 à 285 et article 263 de la L.G.D.A.) B.16. Il est allégué que les poursuites pénales en matière de délits relatifs aux douanes et accises sont exercées par des agents de l'Administration des douanes et accises, qui relèvent du pouvoir exécutif, alors que pour les délits de droit commun (et pour d'autres délits fiscaux) l'action publique est exercée par le ministère public, qui relève du pouvoir judiciaire. Dès lors, pour les premiers délits cités, la protection juridique de l'inculpé ne serait pas garantie lors de l'exercice de l'action publique, étant donné que des fonctionnaires n'offrent pas les mêmes garanties d'indépendance que les magistrats du parquet. En outre, des transactions arbitraires en matière de délits relatifs aux douanes et accises deviendraient possibles au moment où un juge pénal indépendant serait déjà chargé de traiter l'affaire pénale.

B.17.1. La poursuite et l'instruction des affaires relatives aux douanes et accises sont réglées par les articles 280 à 285 de la L.G.D.A. (article 279).

B.17.2. Les causes purement civiles sont jugées suivant les règles prévues par le Code judiciaire en matière de compétence et de procédure (article 280).

B.17.3. Les délits et les actions civiles intentées simultanément sont poursuivis devant les juridictions pénales compétentes selon les règles ordinaires et traités conformément au Code d'instruction criminelle (articles 282 et 283).

Le juge pénal saisi de l'action publique doit connaître aussi de l'action civile (article 283).

B.17.4. Concernant l'exercice de l'action publique, le droit d'initiative pour poursuivre les délits en matière de douanes et accises n'appartient pas au ministère public mais à l'Administration des douanes et accises (article 281).

A cet égard, la distinction suivante doit être faite : - l'Administration exerce seule toute action publique du chef d'infractions douanières qui ne tend qu'à l'application de peines patrimoniales (amendes, confiscations, fermetures de fabriques ou usines); le ministère public doit toutefois être entendu (article 281, § 2); - en ce qui concerne les infractions douanières qui, à côté des peines patrimoniales, sont punissables d'emprisonnement principal, l'action publique est exercée simultanément par l'Administration et par le ministère public, le ministère public seul pouvant requérir la peine d'emprisonnement principal; le ministère public ne peut toutefois agir que lorsque l'Administration a pris l'initiative d'intenter l'action (article 281, § 3).

L'article 263 accorde à l'Administration le droit de transiger sur l'action publique en ce qui concerne l'amende, la confiscation et la fermeture des fabriques, usines et ateliers. La transaction éteint cette action publique.

B.18. Il ressort de ces dispositions que l'Administration des douanes et accises a des pouvoirs étendus concernant, notamment, l'exercice de l'action publique. Elle a le droit d'initiative en la matière, étant entendu que, le cas échéant, le ministère public doit être associé à l'exercice de l'action publique, soit par la remise d'un avis, soit pour requérir l'emprisonnement principal.

B.19. Pour apprécier si un tel régime est discriminatoire pour les inculpés d'un délit de douanes par rapport au régime applicable dans le droit pénal commun, il convient d'examiner comment des garanties d'indépendance sont assurées en ce qui concerne les magistrats des parquets, d'une part, et les agents de l'Administration, d'autre part.

B.20. A la différence des magistrats du siège, ceux du ministère public ne sont pas titulaires d'un pouvoir juridictionnel : ils remplissent les devoirs de leur office auprès des cours et tribunaux pour requérir une exacte application de la loi ainsi que pour défendre les exigences de l'ordre public et d'une bonne administration de la justice. La Constitution elle-même, en ses articles 40 et 153, contient les bases d'un statut et d'une organisation du ministère public. Ce statut et cette organisation sont notamment caractérisés par des relations de nature hiérarchique entre les magistrats du parquet.

B.21.1. En ce qui concerne les agents fédéraux, dont font partie les agents de l'Administration des douanes et accises, l'article 107, alinéa 2, de la Constitution dispose : « [Le Roi] nomme aux emplois d'administration générale et de relation extérieure, sauf les exceptions établies par les lois. » B.21.2. L'arrêté royal du 2 octobre 1937 portant le statut des agents de l'Etat traite dans sa partie II « des droits et des devoirs ».

Toute contravention à certaines de ces dispositions est punie d'une peine disciplinaire, sans préjudice de l'application des lois pénales.

B.22.1. L'article 151, § 1er, deuxième phrase, de la Constitution dispose : « Le ministère public est indépendant dans l'exercice des recherches et poursuites individuelles, sans préjudice du droit du ministre compétent d'ordonner des poursuites et d'arrêter des directives contraignantes de politique criminelle, y compris en matière de politique de recherche et de poursuite. » En vertu de cette disposition, le ministère public bénéficie, en matière de poursuites individuelles, d'une indépendance qu'aucune disposition comparable ne garantit aux agents de l'administration. Il existe donc une différence entre les deux catégories d'agents chargés de poursuites pénales.

B.22.2. Cette différence de statut entre les parties poursuivantes n'établit cependant pas, entre les personnes poursuivies, une différence de traitement injustifiée. Compte tenu de ce que les litiges sont tranchés par le juge pénal, qui offre toutes les garanties d'indépendance et d'impartialité, il n'est pas manifestement disproportionné aux objectifs poursuivis, en raison de la spécificité de la matière, mentionnée en B.7.1, de confier les poursuites à une administration spécialisée, même si celle-ci n'a pas la même indépendance que le ministère public.

B.23. Enfin, la circonstance que les transactions en matière de délits de douane et d'accise peuvent, le cas échéant, faire échec à l'action publique, ne viole pas davantage les articles 10 et 11 de la Constitution. Outre le fait que la transaction peut bénéficier à l'inculpé, il suffit en effet de constater qu'une transaction ne peut avoir lieu qu'avec le consentement explicite de celui-ci. Par ailleurs, des transactions sont également possibles, sous certaines conditions, dans la procédure pénale de droit commun.

B.24. De ce qui précède, il résulte que les questions préjudicielles appellent une réponse négative en ce qui concerne les articles 279 à 285 et l'article 263 de la L.G.D.A. L'Administration des douanes et accises en tant que « partie intéressée » B.25. Les décisions de renvoi posent la question de savoir si les dispositions en cause offrent suffisamment de garanties d'indépendance, dès lors que l'Administration des douanes et accises a également la qualité « d'intéressée, bénéficiaire des droits à acquitter par la partie poursuivie ».

Certaines parties ajoutent que les agents individuels concernés de cette Administration ont aussi un intérêt personnel direct de nature pécuniaire, compte tenu de l'arrêté du Régent du 17 août 1948.

B.26. Aucune des dispositions soumises au contrôle de la Cour ne concerne l'Administration des douanes et accises en sa qualité d'autorité à laquelle les droits exigibles doivent être versés.

Ces dispositions ne font pas apparaître non plus en quoi consisterait l'intérêt financier propre que cette Administration retirerait de son intervention. La seule circonstance que l'Administration poursuit la perception des droits et accises et, le cas échéant, des amendes qui les accompagnent, - non pour son propre compte, mais au profit du Trésor et, le cas échéant, au profit de l'Union européenne - ne suffit pas pour la qualifier de « partie intéressée et bénéficiaire ».

B.27. Quant à l'arrêté du Régent précité, il tend à motiver les agents en leur accordant certaines indemnités, mais ces avantages ne sont pas de nature, par eux-mêmes, à compromettre leur impartialité.

B.28. Les questions préjudicielles appellent une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 263 et 267 à 285 de l'arrêté royal du 18 juillet 1977 portant coordination des dispositions générales relatives aux douanes et accises ne violent pas les articles 10 et 11 de la Constitution en tant qu'ils prévoient, en matière de douanes et accises, un régime de l'action publique et de la procédure pénale qui diffère de celui de l'action publique et de la procédure pénale en général, en ce que l'Administration des douanes et accises agit à la fois en qualité d'autorité chargée de l'enquête et en qualité d'autorité poursuivante.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 14 juin 2000.

Le greffier f.f., Le président, B. Renauld. G. De Baets.