MINISTERE DES FINANCES

15 JUILLET 1997. Arrêté royal portant des mesures de consolidation des actifs financiers des administrations publiques, pris en application des articles 2, § 1er, et 3, § 1er, 6°, et § 2, de la loi du 16 juillet 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 16/07/1996 pub. 05/07/2000 numac 1999015212 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant assentiment à l'Accord entre l'Union économique belgo-luxembourgeoise et la République de Mongolie concernant l'encouragement et la protection réciproques des investissements, fait à Bruxelles le 3 mars 1992 (2) (3) fermer visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne. Errata

Au Moniteur belge du 25 juillet 1997, p. 19220, le paragraphe : "Vu les lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, notamment l'article 84, alinéa premier, 2°, inséré par la loi du 4 août 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 04/08/1996 pub. 21/10/1999 numac 1999015088 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation internationale Loi portant assentiment au Protocole entre le gouvernement du Royaume de Belgique et le gouvernement de la République française relatif aux allocations de naissance, signé à Bruxelles, le 26 avril 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 08/06/2005 numac 2005015073 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à la Convention entre le Royaume de Belgique et la République gabonaise tendant à éviter la double imposition et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, signée à Bruxelles le 14 janvier 1993 type loi prom. 04/08/1996 pub. 24/07/1997 numac 1996015142 source ministere des affaires etrangeres, du commerce exterieur et de la cooperation au developpement Loi portant approbation de la Convention entre le Royaume de Belgique et la République Arabe d'Egypte tendant à éviter les doubles impositions et à prévenir l'évasion fiscale en matière d'impôts sur le revenu, signée au Caire le 3 janvier 1991 fermer;" doit être remplacé par : "Vu l'avis du Conseil d'Etat, donné le 8 juillet 1997, en application de l'article 84, alinéa premier, 2°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat;".

Après le rapport au Roi il faut ajouter l'avis du Conseil d'Etat suivant : AVIS DU CONSEIL D'ETAT Le Conseil d'Etat, section de législation, deuxième chambre, saisi par le Ministre des Finances, le 24 juin 1997, d'une demande d'avis, dans un délai ne dépassant pas trois jours, sur un projet d'arrêté royal "portant des mesures de consolidation de la dette publique pris en application de l'article 3, 1er, 6°, et 2, de la loi du 26 juillet 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1996 pub. 05/10/2012 numac 2012205395 source service public federal interieur Loi relative à la promotion de l'emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne", a donné le 30 juin 1997 l'avis suivant : Observation générale Les arrêtés royaux pris en application de la loi du 26 juillet 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1996 pub. 05/10/2012 numac 2012205395 source service public federal interieur Loi relative à la promotion de l'emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer visant à réaliser les conditions budgétaires de la participation de la Belgique à l'Union économique et monétaire européenne, doivent satisfaire notamment, à la fois à l'article 2, 1er, de ladite loi, et à son article 3.

Le rapport au Roi expose en quoi le projet poursuit le but énoncé à l'article 2, 1er.

En revanche, si le préambule de l'arrêté vise l'article 3, 1er, 6°, de la loi, qui dispose que le Roi peut prendre des mesures pour "en ce qui concerne les organismes d'intérêt public, les établissements publics relevant de l'Etat, ainsi que toute institution de droit belge sur laquelle l'Etat exerce un contrôle ou dans laquelle l'Etat détient une participation majoritaire, en opérer la suppression, la transformation, la réorganisation ou la fusion et en améliorer le fonctionnement, l'organisation, la gestion et l'activité ainsi qu'en renforcer le contrôle", le rapport au Roi est muet quant à l'adéquation des mesures projetées par rapport à cette énumération limitative de mesures qui est de stricte interprétation.

La question se pose si contraindre les entités visées par le projet à investir leurs disponibilités conformément aux règles fixées à l'article 3, contribuera nécessairement à l'amélioration de leur fonctionnement ou de leur gestion.

Les explications fournies au Conseil d'Etat par le fonctionnaire délégué, mettent en avant les points suivants : « Le projet... est une chance unique de rationaliser et d'apporter de la cohérence dans un domaine qui en manquait cruellement. En effet, l'autonomie de fait ou de droit qui caractérise la gestion de nombre des organismes visés à l'article 1er s'est traduite par ce que l'on pourrait appeler du "cash management" à rebours. Ces pratiques sont non seulement néfastes au regard des critères du Traité de Maastricht, en particulier de ce qui est de la participation à la monnaie unique, mais se sont également traduites par des dépenses en matière de gestion de la dette publique, dépenses qu'il aurait sans doute été possible de minimiser par ailleurs. ».

L'examen du bien-fondé de cette réponse supposerait la connaissance d'éléments de fait inconnus du Conseil d'Etat, section de législation.

Ceux-ci doivent être exposés dans le rapport au Roi.

Par ailleurs, dans le bref délai imparti, le Conseil d'Etat n'aperçoit pas la base légale de l'arrêté en projet au motif que les mesures envisagées à l'article 3 du projet ne sont pas de nature à améliorer la gestion et le fonctionnement des organismes visés à l'article 1er du projet.

En raison de leur importance et du fait qu'elles aggravent la fragilité de la base juridique du projet, les observations particulières suivantes sont énoncées à titre subsidiaire..

Article 1er a) L'énumération figurant à l'article 1er, qui définit un premier périmètre d'application de l'arrêté royal en projet, présente, d'un point de vue juridique, un aspect hétéroclite. Invité a justifier les choix opérés et la méthode suivie, le fonctionnaire délégué a indiqué ce qui suit : « La liste des organismes repris à l'article ler doit être considérée compte tenu de la volonté du Gouvernement de donner un caractère structurel aux mesures de consolidation de la dette publique. En ce sens, les organismes repris sur cette liste ne détiennent pas automatiquement en fait ou en droit des avoirs, mais il s'agit des organismes qui, à supposer qu'ils aient des disponibilités, seraient tenus de les placer conformément aux règles du projet d'arrêté. Si ces organismes se trouvent dans la situation d'avoir en fait ou en droit des disponibilités, ils sont tenus de les placer conformément aux règles instituées par le projet d'arrêté.

C'est le caractère économique au sens du S.E.C. qui a été pris en considération pour ces organismes et non celui de leur personnalité juridique.

La liste a été établie sur base du relevé des unités du secteur public, établi par le sous-groupe 3 du groupe de travail interministériel chargé de l'étude de la faisabilité d'une base documentaire générale, sous le contrôle de l'Institut des comptes nationaux de la Banque Nationale de Belgique.

Les organismes qui y sont repris sont de la stricte compétence de l'Etat fédéral, ainsi qu'il ressort du relevé précité.

La Chambre et le Sénat ne figurent pas sur la liste (mais bien leurs caisses de retraites ou de pensions), ce pour éviter le reproche d'attenter à l'autonomie d'organisation réservée par l'article 60 de la Constitution à ces Hautes Assemblées. ». b) Ces explications n'enlèvent pas aux résultats obtenus en suivant pareille méthode, leur caractère étrange;on se borne ici à en relever quelques illustrations : 1° La Loterie nationale, qui figure dans la liste des organismes d'intérêt public (catégorie C) reproduite dans la nomenclature arrêtée le 20 mars 1996 par la Banque Nationale de Belgique, doit-elle nécessairement échapper au champ d'application de l'arrêté, au simple motif que sa participation à la consolidation de la dette n'aurait pas d'intérêt, quant au respect du critère d'endettement fixé par le Traité de Maastricht, comme l'affirme le rapport au Roi? Sa participation à une gestion de trésorerie commune serait-elle sans effet bénéfique en matière de gestion de la dette publique? La Loterie nationale n'est citée qu'à titre d'exemple.2° La liste du 20 mars 1996 déjà citée comprend, par ailleurs, des précisions que l'arrêté royal ne reproduit pas;par exemple : Académie royale des sciences, des lettres et des beaux-arts de Belgique : " 5 commissions nationales bilingues"; ou encore Conservatoire royal de musique de Bruxelles : "Bibliothèque". Ces indications tendent sans doute au respect des compétences de l'Etat fédéral et des entités fédérées. A défaut de traduire ces restrictions dans un texte juridiquement cohérent, l'arrêté en projet sera source de confusion quant à son champ d'application. 3° A en croire les explications fournies au Conseil d'Etat, si le Sénat et la Chambre des représentants - qui sont visés expressément dans la nomenclature du 20 mars 1996 sont exclus du champ d'application de l'arrêté, c'est par égard à l'article 60 de la Constitution, qui se lit comme suit : « Chaque Chambre détermine, par son règlement, le mode suivant lequel elle exerce ses attributions.» .

Cette disposition s'interprète-t-elle nécessairement comme incluant les modalités de placement de leurs disponibilités? La réponse va d'autant moins de soi qu'elle est réglée par le projet en sens opposé en ce qui concerne la Cour d'arbitrage et la Cour des comptes qui présentent, en termes de nécessité du respect de leur autonomie de réelles similitudes avec les assemblées législatives. 4° A défaut de définir de façon abstraite son champ d'application, l'arrêté royal ne manquera pas de susciter des difficultés d'interprétation, par exemple en cas de démembrement de la personnalité juridique de l'entité en cause (qui aurait créé, par exemple, des entités distinctes pour la gestion de certains fonds).. c) Ces anomalies, comme les particularités relevées dans la réponse fournie par le fonctionnaire délégué, conduisent à s'interroger sur la pertinence de la méthode suivie pour arrêter la liste des entités énumérées à l'article 1er.Catégories économiques et concepts juridiques sont à distinguer.

Article 2 a) Cette disposition se lit comme suit : « Sur proposition du Ministre des Finances et, le cas échéant, du Ministre de tutelle concerné, le Roi peut, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, ajouter à la liste de l'article 1er d'autres entités de droit public ou de droit privé qui, pour l'application du Règlement de la Communauté européenne n° 3605/93 du 22 novembre 1993 relatif à l'application du Protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs annexé au Traité instituant la Communauté européenne, font partie du secteur des administrations publiques au sens du Système européen de comptes économiques intégrés (SEC).».

Les explications suivantes ont été communiquées par le fonctionnaire délégué : « L'article 2 du projet d'arrêté prévoit la possibilité d'ajouter d'autres entités à la liste de l'article 1er. La raison d'être de cette disposition vise trois hypothèses : 1° Il faut pouvoir adapter la liste de l'article 1er en fonction des décisions des Communautés européennes, qui peuvent elles-mêmes modifier la définition de ce qu'il faut entendre par "Administrations publiques".En d'autres termes, les définitions du S.E.C. ne sont pas immuables et il est indispensable que le Gouvernement puisse réagir rapidement et souplement en adaptant la liste des entités fédérales aux modifications de la législation communautaire sans devoir passer par une modification de la loi. 2° Le projet d'arrêté ne concerne que des entités fédérales au sens strict, à l'exclusion de toute entité relevant de la compétence des Communautés et des Régions.De lege ferenda, il peut néanmoins sembler utile que les dispositions du projet d'arrêté en matière de placement des disponibilités s'appliquent également à d'autres entités relevant de la compétence des Communautés et des Régions. Cependant, cette extension de la portée de l'arrêté ne ressortit pas à première vue des compétences du législateur fédéral et demanderait en tout état de cause une concertation et, sans doute, des négociations avec les pouvoirs fédérés.

Vu l'urgence, le Gouvernement a donc décidé de s'en tenir à un niveau purement fédéral dans le cadre du projet d'arrêté, quitte à en étendre ultérieurement les dispositions à des entités relevant de la compétence des Communautés et des Régions, après concertation avec ces dernières et leur accord en ce sens. 3° Dans le cadre du S.E.C., certains organismes privés, tels les Fonds de sécurité d'existence, les Caisses spéciales de vacances annuelles, etc., font partie du secteur "Administrations publiques", sous-secteur "Sécurité sociale". Il pourrait donc être important de faire participer ces organismes à la consolidation de la dette publique en leur étendant les dispositions du projet d'arrêté, puisque leurs disponibilités pourraient venir, le cas échéant, en réduction de la dette publique.

C'est la raison pour laquelle le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, ajouter ces entités à celles reprises sur la liste de l'article 1er.

En conclusion, la technique choisie pour ajouter des entités à la liste de l'article 1er, soit un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, paraît adéquate pour rencontrer chacune des trois hypothèses visées plus haut.

En ce qui concerne une modification de la liste suite à des adaptations de la réglementation européenne, le Roi, comme chef de l'Exécutif, est parfaitement compétent pour ajouter des entités fédérales à cette liste.

En ce qui concerne l'ajout à la liste d'entités relevant de la compétence des pouvoirs fédérés, le Roi est également compétent puisque cet ajout aura été nécessairement précédé d'une concertation avec les pouvoirs fédérés et de leur accord en ce sens (l'ajout serait autrement illégal).

En ce qui concerne l'ajout d'organismes de sécurité sociale de droit privé, il paraît au Gouvernement que le Roi est également compétent pour ce faire, les statuts de ces organismes privés étant établis, approuvés ou rendus obligatoires par Lui (cfr., par exemple, pour les Caisses spéciales de vacances annuelles, l'article 44 des lois coordonnées sur les vacances annuelles du 28 juin 1971; pour les Fonds de sécurité d'existence, articles 1er et 2 de la loi du 7 janvier 1958Documents pertinents retrouvés type loi prom. 07/01/1958 pub. 31/03/2011 numac 2011000170 source service public federal interieur Loi concernant les Fonds de sécurité d'existence fermer concernant les Fonds de sécurité d'existence). ». b) Il n'appartient pas au Roi de se donner à Lui-même des pouvoirs spéciaux qu'Il pourrait exercer indéfiniment, à l'expiration des pouvoirs consentis pour un laps de temps limité par la loi du 26 juillet 1996Documents pertinents retrouvés type loi prom. 26/07/1996 pub. 05/10/2012 numac 2012205395 source service public federal interieur Loi relative à la promotion de l'emploi et à la sauvegarde préventive de la compétitivité. - Coordination officieuse en langue allemande fermer.Passé ce délai, l'autonomie reconnue par la loi à certaines entités juridiques, ne pourra plus être limitée que par le législateur; elle ne pourrait l'être à nouveau par le Roi que sur la base d'une disposition législative nouvelle, Lui attribuant expressément ce pouvoir, et définissant de manière précise les organismes susceptibles d'être visés par l'intervention royale (et non par référence à une définition comptable, fût-elle européenne). La formalité de la confirmation législative obligatoire pourrait compléter ce dispositif. Sauf à exploiter un autre fondement juridique pour ce faire, lorsqu'il existe. c) Quant aux personnes morales de droit public dépendant des Communautés ou des Régions qui seraient incluses dans le champ d'application de l'arrêté royal présentement examiné, en vertu d'un arrêté royal subséquent, elles se trouveront dans une situation juridique incertaine, puisque les obligations qui découleront de ce dernier arrêté, auront été conditionnées par un accord préalable.Du législateur ou du gouvernement concernés? Ou de l'organisme intéressé? A titre définitif ou révocable ad nutum? L'instrument juridique de l'arrêté royal est inapproprié pour réaliser la fin poursuivie; l'arrêté présentement examiné est affecté des mêmes défauts. d) L'action royale à l'égard d'"entités de droit privé" soulèverait des difficultés analogues, quant à sa légalité et à son caractère approprié. Article 5 En raison de l'importance des pouvoirs conférés par cette disposition au pouvoir exécutif il s'agit de l'habiliter à déroger à la loi que sera devenue le présent arrêté après son éventuelle confirmation ceux-ci ne devraient pouvoir être exercés que par le Roi, par arrêté délibéré en Conseil des ministres, et non pas par les ministres intéressés nonobstant la similitude du texte en projet avec celui de la loi du 16 mars 1954 relative à certains organismes d'intérêt public.

En effet, la liste des entités visées par la loi précitée et celle arrêtée dans le projet présentement examiné, n'ont rien de commun entre elles.

Article 7 A défaut de disposition transitoire, l'article 3, alinéa 1er, suscitera des difficultés d'application, voire des différenciations de traitement difficilement justifiables.

Observations finales 1. L'arrêté en projet n'est assorti d'aucune sanction.En vue de garantir son application effective et égale, des mesures de publicité pourraient être instaurées, par exemple, sous la forme d'un rapport annuel sur l'application du texte qui serait adressé à la Chambre des représentants. 2. Sous réserve des observations ci-dessus, le texte néerlandais du projet est susceptible d'amélioration.A titre d'exemple, certaines propositions à ce sujet sont faites dans la version néerlandaise du présent avis..

La chambre était composée de : MM. : J.-J. Stryckmans, président;

Y. Kreins et P. Hanse, conseillers d'Etat;

P. Gothot, assesseur de la section de législation;

Mme J. Gielissen, greffier.

Le rapport a été présenté par M. J. Regnier, premier auditeur chef de section. La note du Bureau de coordination a été rédigée et exposée par Mme G. Jottrand, référendaire adjoint.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise a été vérifiée sous le contrôle de M. J.-J. Stryckmans.

Le greffier, J. Gielissen.

Le président, J.-J. Stryckmans.