SERVICE PUBLIC FEDERAL JUSTICE

21 NOVEMBRE 2016. - Arrêté royal fixant les modalités de délivrance des extraits de casier judiciaire aux particuliers. - Avis rectificatif

Au Moniteur belge, n° 33 du 2 février 2017, page 15471, acte n° 2017/30009 il y a lieu d'apporter les corrections suivantes : Dans le Rapport au Roi, Commentaire des articles, dans l'article 23, les mots « jusqu'au 31 janvier 2017 au plus tard, » doivent être remplacés par « jusqu'au 31 décembre 2017 au plus tard, ».

Après le Rapport au Roi, il y a lieu de joindre l'avis numéro 59.941/1/V du Conseil d'Etat, donné le 7 septembre 2016 : AVIS 59.941/1/V DU 7 SEPTEMBRE 2016 DU CONSEIL D'ETAT, SECTION DE LEGISLATION, SUR UN PROJET D'ARRETE ROYAL `FIXANT LES MODALITES DE DELIVRANCE DES EXTRAITS DE CASIER JUDICIAIRE AUX PARTICULIERS' Le 26 juillet 2016, le Conseil d'Etat, section de législation, a été invité par le Ministre de la Justice à communiquer un avis, dans un délai de trente jours, prorogé de plein droit jusqu'au 9 septembre 2016, (*) sur un projet d'arrêté royal `fixant les modalités de délivrance des extraits de Casier judiciaire aux particuliers '.

Le projet a été examiné par la première chambre des vacations le 1er septembre 2016. La chambre était composée de Wilfried Van Vaerenbergh, conseiller d'Etat, président, Jeroen Van Nieuwenhove et Koen Muylle, conseillers d'Etat, Marc Rigaux et Michel Tison, assesseurs, et Annemie Goossens, greffier.

Le rapport a été présenté par Frédéric Vanneste, auditeur.

La concordance entre la version française et la version néerlandaise de l'avis a été vérifiée sous le contrôle de Koen Muylle, conseiller d'Etat.

L'avis, dont le texte suit, a été donné le 7 septembre 2016. 1. En application de l'article 84, § 3, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, la section de législation a fait porter son examen essentiellement sur la compétence de l'auteur de l'acte, le fondement juridique et l'accomplissement des formalités prescrites. Portée du projet 2. Le projet soumis pour avis a pour objet de fixer les modalités de la délivrance d'un extrait du casier judiciaire à des particuliers. Le Casier judiciaire central enregistre, avec effet au 1er janvier 2015, les condamnations à une peine de police autres que celles prononcées pour infraction à une disposition du Code pénal ou assorties d'une déchéance du droit de conduire (article 2 du projet).

Le projet règle l'accès au Casier judiciaire central et son utilisation (articles 3 à 10) et il précise les données qui sont mentionnées sur les extraits du Casier judiciaire central que les administrations communales délivrent (articles 11 et 12). Afin de garantir la sécurité de l'information, chaque commune désigne un conseiller en sécurité de l'information auquel chaque utilisateur doit remettre une déclaration de confidentialité écrite (articles 13 à 15 et annexe 2). Il est prévu un formulaire-type pouvant être utilisé lorsqu'un extrait est demandé conformément à l'article 596, alinéas 1er et 2, du Code d'instruction criminelle (articles 16 à 19 et annexe 1).

Le projet règle les frais de délivrance des extraits (articles 20 et 21) et prévoit un certain nombre de dispositions transitoires (articles 22 à 24). Fondement juridique 3. Sous réserve des observations formulées ci-après, l'arrêté en projet trouve en principe un fondement juridique dans les articles 595, alinéa 3, et 596, alinéa 3, du Code d'instruction criminelle.Aux termes de ces dispositions, les extraits de casier judiciaire sont délivrés, selon les modalités fixées par le Roi, par l'intermédiaire de l'administration de la commune où la personne a son domicile ou sa résidence. 3.1. L'article 2 de l'arrêté en projet trouve son fondement juridique dans l'article 28 de la loi du 8 août 1987 `relative au Casier judiciaire central', selon lequel le Roi fixe la date à laquelle les condamnations à une peine de police autres que celles prononcées pour infraction aux dispositions du Code pénal ou assorties d'une déchéance du droit de conduire seront enregistrées par le casier judiciaire. 3.2.1. L'article 8 du projet prévoit que les données à caractère personnel concernant l'identité de l'utilisateur et le code INS de la commune à partir de laquelle la demande a été effectuée, sont conservées pendant trois ans par le Service d'encadrement ICT du Service public fédéral Justice.

Selon le délégué, cette disposition trouve son fondement juridique dans l'article 9 de l'arrêté royal du 19 juillet 2001 `portant exécution de la loi du 8 août 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/08/1997 pub. 24/08/2001 numac 2001009578 source ministere de la justice Loi relative au Casier judiciaire central fermer relative au Casier judiciaire central', qui dispose : « Le Centre de Traitement de l'Information du Ministère de la Justice enregistre pour chaque consultation du Casier judiciaire effectuée, outre les données visées à l'article 7, l'identité de la personne ayant fait l'objet de la consultation. Ces informations sont conservées pendant trois ans ».

Outre le fait que cette disposition ne confère aucune habilitation au Roi, un arrêté royal ne peut en principe pas procurer de fondement juridique à un autre arrêté royal.

Toutefois, les données qui, aux termes de l'article 8 du projet, doivent être conservées, concernent l'utilisateur - à savoir l'agent communal habilité par le bourgmestre pour délivrer les extraits de casier judiciaire (1) - et la commune à partir de la laquelle la demande a été effectuée. Il peut être admis que la délivrance de l'extrait est ainsi assortie d'une condition, de sorte que cette disposition peut trouver un fondement juridique dans les articles 595, alinéa 3, et 596, alinéa 3, précités, du Code d'instruction criminelle.

Dans la mesure où l'article 8 de l'arrêté en projet prévoit un contrôle des utilisateurs du Casier judiciaire central, il y a lieu d'invoquer à titre complémentaire le pouvoir général d'exécution dont dispose le Roi en vertu de l'article 108 de la Constitution, combiné avec l'article 601, alinéa 5, du Code d'instruction criminelle, qui énonce que l'identité des auteurs de toute demande de consultation du casier judiciaire est enregistrée dans un système de contrôle. Ce système de contrôle est précisé dans l'article 8 du projet. 3.2.2. Selon l'article 8, alinéa 1er, du projet, les données à caractère personnel concernant l'identité de l'utilisateur et le code INS de la commune à partir de laquelle la demande a été effectuée sont conservées pendant trois ans.

L'article 601, alinéa 5, du Code d'instruction criminelle énonce toutefois que l'identité des auteurs de toute demande de consultation du Casier judiciaire est conservée pendant six mois. Il peut se déduire des travaux préparatoires concernant cette disposition que l'on vise ainsi l'enregistrement des auteurs des demandes d'accès au casier judiciaire. (2) En font également partie les utilisateurs au sens de l'arrêté royal en projet.

Il découle de ce qui précède que le délai de trois ans, prévu à l'article 8, alinéa 1er, du projet, pour la conservation des données des utilisateurs n'est pas compatible avec l'article 601, alinéa 5, du Code d'instruction criminelle. On adaptera sur ce point le texte de la disposition en projet. 3.3. L'article 9, alinéa 2, du projet prévoit un certain nombre de dérogations à la règle énoncée à l'alinéa 1er de cet article, selon laquelle la délivrance de l'extrait est faite personnellement au demandeur ; si la demande concerne une personne décédée, l'extrait peut être délivré à un ayant droit qui justifie d'un intérêt réel (article 9, alinéa 2, 1°, du projet) ; si la demande concerne une personne qui, pour cause de maladie, d'infirmité ou d'absence, se trouve dans l'impossibilité de demander ou de recevoir elle-même un extrait, celui-ci peut être demandé par une tierce personne (article 9, alinéa 2, 2°, du projet).

Interrogé sur le fondement juridique de cette disposition, le délégué a répondu ce qui suit : « Le principe des articles 595 et 596 du Cicr est que toute personne peut obtenir un extrait de casier judiciaire (alinéa 1). Le Roi fixe les modalités de délivrance de ces extraits, qui visent ici la situation où l'intéressé lui-même n'est pas en mesure de demander son extrait ».

L'article 595, alinéa 1er, du Code d'instruction criminelle prévoit que « [t]oute personne justifiant de son identité peut obtenir un extrait du Casier judiciaire comportant le relevé des informations enregistrées dans le Casier judiciaire qui la concernent personnellement (....) ». Il s'ensuit que le législateur a considéré qu'une personne peut uniquement demander un extrait de son propre casier judiciaire.

On peut admettre que la demande qui est introduite par un tiers lorsque la demande concerne une personne qui, pour cause de maladie, d'infirmité ou d'absence, se trouve dans l'impossibilité de demander ou de recevoir elle-même un extrait, est conciliable avec cette règle.

En effet, il ressort de l'article 9, alinéa 2, 2°, du projet que l'intéressé doit dûment autoriser ce tiers à cette fin. En outre, l'extrait doit être envoyé directement au domicile de l'intéressé ou à l'adresse qu'il a expressément mentionnée sur l'autorisation (article 9, alinéa 3, du projet). Ainsi, il y a suffisamment de garanties que, même si l'extrait est demandé par un tiers, il est réellement destiné à la personne à laquelle se rapportent les données qu'il contient.

Il en va toutefois autrement si la demande concerne une personne décédée. Dans ce cas, l'extrait peut, selon l'article 9, alinéa 2, 1°, du projet, être délivré « à un ayant droit qui justifie d'un intérêt réel ». L'extrait de casier judiciaire comporte dès lors des données qui concernent une personne autre que le demandeur de l'extrait. Une telle règle ne se concilie pas avec l'article 595, alinéa 1er, du Code d'instruction criminelle (3) et est dépourvue de tout fondement juridique. L'article 9, alinéa 2, 1°, du projet ne peut, par conséquent, se concrétiser. 3.4. Invité à préciser le fondement juridique des articles 13, 14 et 15 de l'arrêté en projet, le délégué a répondu ce qui suit : « Ces articles qui visent la sécurité de l'information, notamment par la désignation d'un conseiller en sécurité de l'information au sein de chaque commune, ont pour objectif de mettre un maximum de garanties autour de la gestion des données du CJCS, afin d'assurer la protection des données sur le plan de la protection de la vie privée des personnes ayant un casier judiciaire. Ce principe de désignation d'un conseiller en sécurité de l'information est calqué sur le conseiller en sécurité visé à l'article 10 de l'AR du 19 juillet 2001 visé ci-avant. Les administrations communales, dans le contexte de la transmission des extraits de casier judiciaire au citoyen, sont en quelque sorte des `antennes' (délocalisées) du service du CJC du SPF Justice ».

Il peut être admis que la garantie de la sécurité de l'information est une condition que les communes doivent remplir pour pouvoir délivrer un extrait, de sorte qu'à cet égard, un fondement juridique peut être trouvé dans les articles 595, alinéa 3, et 596, alinéa 3, précités, du Code d'instruction criminelle. 3.5. En ce qui concerne les articles 20 et 21 de l'arrêté en projet, il y a lieu de rechercher le fondement juridique dans l'article 599 du Code d'instruction criminelle, qui dispose que la consultation du casier judiciaire et la délivrance de l'extrait peuvent donner lieu à des rétributions fixées par le Roi. 3.6. L'article 22 de l'arrêté en projet trouve son fondement juridique dans l'article 10 de la loi du 31 juillet 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 31/07/2009 pub. 27/08/2009 numac 2009009602 source service public federal justice Loi portant diverses dispositions concernant le Casier judiciaire central fermer `portant diverses dispositions concernant le Casier judiciaire central', qui énonce que jusqu'à une date arrêtée par le Roi, qui ne peut être postérieure au 31 décembre 2017, et par dérogation aux articles 595 et 596 du Code d'instruction criminelle, les administrations communales délivrent les extraits de casier judiciaire sur la base des données contenues dans les casiers judiciaires communaux. 3.7. L'article 24 du projet prévoit que jusqu'au 31 décembre 2017 au plus tard, l'utilisateur doit, lorsque la demande concerne le modèle délivré conformément à l'article 596, alinéa 2, du Code d'instruction criminelle, interroger le service de police locale sur l'existence, dans le chef du demandeur d'extrait, d'une interdiction prononcée par le juge d'instruction, d'exercer une activité qui mettrait le demandeur en contact avec des mineurs (alinéa 1er). La police locale doit répondre à la demande dans un délai raisonnable (alinéa 2).

L'information reçue de la police doit être mentionnée dans le champ de l'extrait prévu à cet effet (alinéa 3).

On peut considérer que l'article 24, alinéas 1er et 3, du projet prévoit une condition à la délivrance de l'extrait, de sorte qu'il peut trouver un fondement juridique dans les articles 595, alinéa 3, et 596, alinéa 3, précités, du Code d'instruction criminelle.

En ce qui concerne l'article 24, alinéa 2, de l'arrêté en projet, il convient d'invoquer le pouvoir général d'exécution du Roi, combiné avec l'article 596, alinéa 2, du Code d'instruction criminelle, selon lequel l'administration communale s'adresse au service de police locale afin d'obtenir l'information visée dans cet article.

L'intervention de la police locale, prévue par le législateur, est précisée dans l'article 24, alinéa 2, du projet.

Examen du texte Préambule 4.1. Il y a lieu d'adapter le préambule compte tenu des observations formulées ci-dessus à propos du fondement juridique. Ainsi, on insérera, avant le premier alinéa du préambule, un nouvel alinéa visant l'article 108 de la Constitution. Le premier alinéa du préambule, qui devient le deuxième alinéa, doit également viser les articles 599 et 601, alinéa 5 du Code d'instruction criminelle. Le préambule doit en outre faire mention de l'article 28 de la loi du 8 août 1997Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/08/1997 pub. 24/08/2001 numac 2001009578 source ministere de la justice Loi relative au Casier judiciaire central fermer `relative au Casier judiciaire central' et de l'article 10 de la loi du 31 juillet 2009Documents pertinents retrouvés type loi prom. 31/07/2009 pub. 27/08/2009 numac 2009009602 source service public federal justice Loi portant diverses dispositions concernant le Casier judiciaire central fermer `portant diverses dispositions concernant le Casier judiciaire central'. 4.2. Le préambule doit mentionner toutes les formalités obligatoires.

C'est ainsi qu'une référence à l'avis de l'Inspecteur des Finances du 13 juin 2016 fait actuellement défaut. 4.3. Il y a lieu de viser l'avis du Conseil d'Etat comme suit : « Vu l'avis 59.941/1/V du Conseil d'Etat, donné le 7 septembre 2016, en application de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 ; ».

Article 2 5. L'article 2 du projet prévoit que le Casier judiciaire central enregistre également les condamnations à une peine de police autres que celles prononcées pour infraction à une disposition du Code pénal ou assorties d'une déchéance du droit de conduire prévues « avec effet à partir du [lire : au] 1er janvier 2015 », de sorte que la disposition en projet rétroagit à cette date. 5.1. Il y a lieu d'observer à cet égard que c'est sous certaines conditions seulement que l'attribution d'un effet rétroactif aux arrêtés peut être réputée admissible.

L'attribution d'un effet rétroactif aux arrêtés n'est admissible que dans les cas où la rétroactivité repose sur une base légale, où elle concerne une règle qui confère des avantages dans le respect du principe de l'égalité, ou dans la mesure où elle s'impose pour assurer la continuité ou le bon fonctionnement de l'administration, et ne porte pas atteinte, en principe, à des situations acquises.

Ce n'est que si la rétroactivité de la disposition en projet s'inscrit dans l'une des hypothèses énumérées qu'elle pourra être admise. 5.2. Invité à justifier cet effet rétroactif, le délégué a répondu ce qui suit : « Car c'est depuis cette date que la banque de données du Casier judiciaire central (CJCS) est alimentée automatiquement par ces décisions. Auparavant, seuls les casiers judiciaires communaux enregistraient ces décisions. La suppression future des casiers communaux impliquait que l'on commence à enregistrer ces décisions dans le CJCS ».

La disposition en projet s'inscrivant dans le cadre de la suppression des casiers judiciaires communaux et de leur remplacement par le Casier judiciaire central, on peut admettre que l'effet rétroactif se justifie en l'espèce par la continuité du service public.

Article 10 6. A l'article 10, alinéa 3, du projet, on visera l'article 126, alinéa 3, de la Nouvelle loi communale, plutôt que l'article 126, alinéa 4, de cette même loi. Article 12 7. L'article 12 du projet dispose que les activités réglementées, visées à l'article 596, alinéa 1er, du Code d'instruction criminelle, sont reprises sur une liste rédigée à cet effet, régulièrement mise à jour par le service du Casier judiciaire central du Service public fédéral Justice. Or, l'annexe 1redu projet prévoit déjà une telle liste. Il a été demandé au délégué si l'intention est d'adapter la liste figurant à l'annexe 1redu projet au regard de la liste mise à jour par le service du Casier judiciaire central du Service public fédéral Justice. Il a répondu à cette question par l'affirmative.

Il est toutefois incohérent d'obliger le Roi à adapter l'annexe de l'arrêté royal en projet, consécutivement à l'attribution d'une mission à un service administratif tel que le service du Casier judiciaire central.

L'article 12 du projet doit être réexaminé à la lumière de ce qui précède.

Articles 20 et 21 8. Selon l'article 20 du projet, les extraits de casier judiciaire peuvent être délivrés « au prix coûtant ».L'article 21 du projet habilite le ministre de la Justice (ci-après : le ministre) à fixer « les modalités et le prix coûtant de la délivrance d'extraits du casier judiciaire ». 8.1. La rémunération qui doit ainsi être payée doit être qualifiée de rétribution au sens de l'article 173 de la Constitution.

Au regard du principe de légalité modéré, consacré par cette disposition constitutionnelle, le soin de déterminer le montant d'une rétribution peut être laissé au Roi. Cependant, la fixation de ce montant ne peut pas être purement et simplement confiée au ministre.

En effet, pareille délégation ne peut pas être assimilée à une mesure d'exécution de nature secondaire ou de détail, comme le requiert pourtant la délégation de pouvoirs réglementaires à un ministre. 8.2. Le ministre ne peut donc pas être habilité à fixer, sans aucune restriction, le prix coûtant à payer pour la délivrance d'un extrait de casier judiciaire.

Il découle toutefois de l'article 20 du projet que les extraits du Casier judiciaire central sont délivrés « au prix coûtant », à savoir les dépenses exposées par les communes pour délivrer ces extraits. Le montant de la rétribution à payer ne peut dès lors pas être supérieur à ce prix coûtant.

Au regard de ce qui précède, on pourrait néanmoins admettre le cas échéant que le ministre est habilité à fixer les frais que les communes peuvent porter en compte pour déterminer le prix coûtant, sans qu'il puisse toutefois en résulter que le rapport raisonnable entre le coût ou la valeur du service fourni et le montant dû par le redevable n'existerait plus.

Annexes 9. Il faut mentionner sous les annexes la formule « Vu pour être annexé à notre arrêté du... (date et intitulé) », suivie de la signature des mêmes personnes que celles qui signent l'arrêté envisagé auquel est jointe l'annexe.

Le greffier, A. GOOSSENS. Le président, W. VAN VAERENBERGH. _______ Notes (*) Ce délai résulte de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 2°, in fine, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, qui précise que ce délai est prolongé de plein droit de quinze jours lorsqu'il prend cours du 15 juillet au 31 juillet ou lorsqu'il expire entre le 15 juillet et le 15 août. (1) Article 1er du projet.(2) Doc.parl., Chambre, 1996-97, n° 988/1, p. 15. (3) L'article 598 du Code d'instruction criminelle dispose par ailleurs que les renseignements enregistrés dans le casier judiciaire au sujet de personnes décédées sont transmis une fois par an aux Archives générales du Royaume.