COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 8/2018 du 18 janvier 2018 Numéro du rôle : 6351 En cause : le recours en annulation de l'article 2 de la loi du 20 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2015 pub. 05/08/2015 numac 2015009385 source service public federal justice Loi visant à renforcer la lutte contre le terrorisme type loi prom. 20/07/2015 pub. 19/01/2016 numac 2016000018 source service public federal interieur Loi visant à renforcer la lutte contre le terrorisme type loi prom. 20/07/2015 pub. 21/08/2015 numac 2015203871 source service public federal securite sociale Loi portant dispositions diverses en matière sociale fermer visant à renforcer la lutte contre le terrorisme (insertion d'un article 140sexies dans le Code pénal), introduit par l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme ».

La Cour constitutionnelle, composée des présidents J. Spreutels et E. De Groot, et des juges L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul et T. Giet, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président J. Spreutels, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 4 février 2016 et parvenue au greffe le 5 février 2016, l'ASBL « Ligue des Droits de l'Homme », assistée et représentée par Me A. Daoût et Me B. Bovy, avocats au barreau de Bruxelles, a introduit un recours en annulation de l'article 2 de la loi du 20 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2015 pub. 05/08/2015 numac 2015009385 source service public federal justice Loi visant à renforcer la lutte contre le terrorisme type loi prom. 20/07/2015 pub. 19/01/2016 numac 2016000018 source service public federal interieur Loi visant à renforcer la lutte contre le terrorisme type loi prom. 20/07/2015 pub. 21/08/2015 numac 2015203871 source service public federal securite sociale Loi portant dispositions diverses en matière sociale fermer visant à renforcer la lutte contre le terrorisme (insertion d'un article 140sexies dans le Code pénal), publiée au Moniteur belge du 5 août 2015. (...) II. En droit (...) Quant à la disposition attaquée et à son contexte B.1. L'article 2 de la loi du 20 juillet 2015Documents pertinents retrouvés type loi prom. 20/07/2015 pub. 05/08/2015 numac 2015009385 source service public federal justice Loi visant à renforcer la lutte contre le terrorisme type loi prom. 20/07/2015 pub. 19/01/2016 numac 2016000018 source service public federal interieur Loi visant à renforcer la lutte contre le terrorisme type loi prom. 20/07/2015 pub. 21/08/2015 numac 2015203871 source service public federal securite sociale Loi portant dispositions diverses en matière sociale fermer « visant à renforcer la lutte contre le terrorisme » insère, dans le titre Iter (« Des infractions terroristes ») du livre II du Code pénal, un article 140sexies qui dispose : « Sans préjudice de l'application de l'article 140, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros: 1° toute personne qui quitte le territoire national en vue de la commission, en Belgique ou à l'étranger, d'une infraction visée aux articles 137, 140 à 140quinquies et 141, à l'exception de l'infraction visée à l'article 137, § 3, 6°;2° toute personne qui entre sur le territoire national en vue de la commission, en Belgique ou à l'étranger, d'une infraction visée aux articles 137, 140 à 140quinquies et 141, à l'exception de l'infraction visée à l'article 137, § 3, 6° ». B.2.1. L'article 137 du Code pénal, inséré par l'article 3 de la loi du 19 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 19/12/2003 pub. 29/12/2003 numac 2003009963 source service public federal justice Loi relative aux infractions terroristes type loi prom. 19/12/2003 pub. 22/12/2003 numac 2003009950 source service public federal justice Loi relative au mandat d'arrêt européen fermer « relative aux infractions terroristes », puis modifié par l'article 7 de la loi du 30 décembre 2009 « relative à la lutte contre la piraterie maritime » et par l'article 2 de la loi du 18 février 2013Documents pertinents retrouvés type loi prom. 18/02/2013 pub. 04/03/2013 numac 2013009097 source service public federal justice Loi modifiant le livre II, titre I^erter du Code pénal type loi prom. 18/02/2013 pub. 18/04/2013 numac 2013000251 source service public federal interieur Loi modifiant le livre II, titre I^erter du Code pénal. - Traduction allemande fermer « modifiant le livre II, titre Iter du Code pénal », dispose : « § 1er. Constitue une infraction terroriste, l'infraction prévue aux § § 2 et 3 qui, de par sa nature ou son contexte, peut porter gravement atteinte à un pays ou à une organisation internationale et est commise intentionnellement dans le but d'intimider gravement une population ou de contraindre indûment des pouvoirs publics ou une organisation internationale à accomplir ou à s'abstenir d'accomplir un acte, ou de gravement déstabiliser ou détruire les structures fondamentales politiques, constitutionnelles, économiques ou sociales d'un pays ou d'une organisation internationale. § 2. Constitue, aux conditions prévues au § 1er, une infraction terroriste : 1° l'homicide volontaire ou les coups et blessures volontaires visés aux articles 393 à 404, 405bis, 405ter dans la mesure où il renvoie aux articles précités, 409, § 1er, alinéa 1er, et § § 2 à 5, 410 dans la mesure où il renvoie aux articles précités, 417ter et 417quater;2° la prise d'otage visée à l'article 347bis;3° l'enlèvement visé aux articles 428 à 430, et 434 à 437;4° la destruction ou la dégradation massives visées aux articles 521, alinéas 1er et 3, 522, 523, 525, 526, 550bis, § 3, 3°, à l'article 15 de la loi du 5 juin 1928 portant révision du Code disciplinaire et pénal pour la marine marchande et la pêche maritime, ainsi qu'à l'article 114, § 4, de la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques considérables;5° la capture d'aéronef visée à l'article 30, § 1er, 2°, de la loi du 27 juin 1937 portant révision de la loi du 16 novembre 1919 relative à la réglementation de la navigation aérienne;6° le fait de s'emparer par fraude, violence ou menaces envers le capitaine d'un navire, visé à l'article 33 de la loi du 5 juin 1928 portant révision du Code disciplinaire et pénal pour la marine marchande et la pêche maritime ainsi que les actes de piraterie visés à l'article 3 de la loi du 30 décembre 2009 relative à la lutte contre la piraterie maritime;7° les infractions visées par l'arrêté royal du 23 septembre 1958 portant règlement général sur la fabrication, l'emmagasinage, la détention, le débit, le transport et l'emploi des produits explosifs, modifié par l'arrêté royal du 1er février 2000, et punies par les articles 5 à 7 de la loi du 28 mai 1956 relative aux substances et mélanges explosibles ou susceptibles de déflagrer et aux engins qui en sont chargés;8° les infractions visées aux articles 510 à 513, 516 à 518, 520, 547 à 549, ainsi qu'à l'article 14 de la loi du 5 juin 1928 portant révision du Code disciplinaire et pénal pour la marine marchande et la pêche maritime, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines;9° les infractions visées par la loi du 8 juin 2006Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/06/2006 pub. 09/06/2006 numac 2006009449 source service public federal justice Loi réglant des activités économiques et individuelles avec des armes fermer réglant des activités économiques et individuelles avec des armes;10° les infractions visées à l'article 2, alinéa premier, 2°, de la loi du 10 juillet 1978 portant approbation de la Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication et du stockage des armes bactériologiques (biologiques) ou à toxines et sur leur destruction, faite à Londres, Moscou et Washington le 10 avril 1972.11° la tentative, au sens des articles 51 à 53, de commettre les délits visés au présent paragraphe. § 3. Constitue également, aux conditions prévues au § 1er, une infraction terroriste : 1° la destruction ou la dégradation massives, ou la provocation d'une inondation d'une infrastructure, d'un système de transport, d'une propriété publique ou privée, ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines ou de produire des pertes économiques considérables, autres que celles visées au § 2;2° la capture d'autres moyens de transport que ceux visés aux 5° et 6° du § 2;3° la fabrication, la possession, l'acquisition, le transport ou la fourniture d'armes nucléaires ou chimiques, l'utilisation d'armes nucléaires, biologiques ou chimiques, ainsi que la recherche et le développement d'armes chimiques;4° la libération de substances dangereuses ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines;5° la perturbation ou l'interruption de l'approvisionnement en eau, en électricité ou en toute autre ressource naturelle fondamentale ayant pour effet de mettre en danger des vies humaines;6° la menace de réaliser l'une des infractions énumérées au § 2 ou au présent paragraphe ». B.2.2. L'article 140 du Code pénal, inséré par l'article 6 de la loi du 19 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 19/12/2003 pub. 29/12/2003 numac 2003009963 source service public federal justice Loi relative aux infractions terroristes type loi prom. 19/12/2003 pub. 22/12/2003 numac 2003009950 source service public federal justice Loi relative au mandat d'arrêt européen fermer, disposait, avant sa modification par l'article 2 de la loi du 14 décembre 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 14/12/2016 pub. 22/12/2016 numac 2016009600 source service public federal justice Loi modifiant le Code pénal en ce qui concerne la répression du terrorisme type loi prom. 14/12/2016 pub. 21/04/2017 numac 2017040271 source service public federal interieur Loi modifiant le Code pénal en ce qui concerne la répression du terrorisme. - Traduction allemande fermer « modifiant le Code pénal en ce qui concerne la répression du terrorisme » : « § 1er. Toute personne qui participe à une activité d'un groupe terroriste, y compris par la fourniture d'informations ou de moyens matériels au groupe terroriste, ou par toute forme de financement d'une activité du groupe terroriste, en ayant connaissance que cette participation contribue à commettre un crime ou un délit du groupe terroriste, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros. § 2. Tout dirigeant du groupe terroriste est passible de la réclusion de quinze ans à vingt ans et d'une amende de mille euros à deux cent mille euros ».

B.2.3. Avant sa modification par l'article 2 de la loi du 3 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/08/2016 pub. 11/08/2016 numac 2016009405 source service public federal justice Loi portant des dispositions diverses en matière de lutte contre le terrorisme (1) type loi prom. 03/08/2016 pub. 23/05/2018 numac 2018031013 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à l'Accord de Coopération du 17 décembre 2015 modifiant l'Accord de Coopération du 2 mars 2007 entre l'Etat fédéral, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l'exécution de la Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction, faite à Paris le 13 janvier 1993 type loi prom. 03/08/2016 pub. 07/09/2016 numac 2016014249 source service public federal mobilite et transports Loi portant des dispositions diverses en matière de mobilité type loi prom. 03/08/2016 pub. 08/11/2016 numac 2016000686 source service public federal interieur Loi portant des dispositions diverses en matière de lutte contre le terrorisme . - Traduction allemande fermer « portant des dispositions diverses en matière de lutte contre le terrorisme (III) », l'article 140bis du Code pénal, inséré par l'article 4 de la loi du 19 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 19/12/2003 pub. 29/12/2003 numac 2003009963 source service public federal justice Loi relative aux infractions terroristes type loi prom. 19/12/2003 pub. 22/12/2003 numac 2003009950 source service public federal justice Loi relative au mandat d'arrêt européen fermer, disposait : « Sans préjudice de l'application de l'article 140, toute personne qui diffuse ou met à la disposition du public de toute autre manière un message, avec l'intention d'inciter à la commission d'une des infractions visées à l'article 137, à l'exception de celle visée à l'article 137, § 3, 6°, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros, lorsqu'un tel comportement, qu'il préconise directement ou non la commission d'infractions terroristes, crée le risque qu'une ou plusieurs de ces infractions puissent être commises ».

B.2.4. Avant sa modification par l'article 3 de la loi du 3 août 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/08/2016 pub. 11/08/2016 numac 2016009405 source service public federal justice Loi portant des dispositions diverses en matière de lutte contre le terrorisme (1) type loi prom. 03/08/2016 pub. 23/05/2018 numac 2018031013 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant assentiment à l'Accord de Coopération du 17 décembre 2015 modifiant l'Accord de Coopération du 2 mars 2007 entre l'Etat fédéral, la Région flamande, la Région wallonne et la Région de Bruxelles-Capitale relatif à l'exécution de la Convention sur l'interdiction de la mise au point, de la fabrication, du stockage et de l'emploi des armes chimiques et sur leur destruction, faite à Paris le 13 janvier 1993 type loi prom. 03/08/2016 pub. 07/09/2016 numac 2016014249 source service public federal mobilite et transports Loi portant des dispositions diverses en matière de mobilité type loi prom. 03/08/2016 pub. 08/11/2016 numac 2016000686 source service public federal interieur Loi portant des dispositions diverses en matière de lutte contre le terrorisme . - Traduction allemande fermer, l'article 140ter du Code pénal, inséré par l'article 5 de la loi du 18 février 2013Documents pertinents retrouvés type loi prom. 18/02/2013 pub. 04/03/2013 numac 2013009097 source service public federal justice Loi modifiant le livre II, titre I^erter du Code pénal type loi prom. 18/02/2013 pub. 18/04/2013 numac 2013000251 source service public federal interieur Loi modifiant le livre II, titre I^erter du Code pénal. - Traduction allemande fermer, disposait : « Sans préjudice de l'application de l'article 140, toute personne qui recrute une autre personne pour commettre l'une des infractions visées à l'article 137 ou à l'article 140, à l'exception de celle visée à l'article 137, § 3, 6°, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros ».

B.2.5. L'article 140quater du Code pénal, inséré par l'article 6 de la loi du 18 février 2013Documents pertinents retrouvés type loi prom. 18/02/2013 pub. 04/03/2013 numac 2013009097 source service public federal justice Loi modifiant le livre II, titre I^erter du Code pénal type loi prom. 18/02/2013 pub. 18/04/2013 numac 2013000251 source service public federal interieur Loi modifiant le livre II, titre I^erter du Code pénal. - Traduction allemande fermer, dispose : « Sans préjudice de l'application de l'article 140, toute personne qui donne des instructions ou une formation pour la fabrication ou l'utilisation d'explosifs, d'armes à feu ou d'autres armes ou de substances nocives ou dangereuses, ou pour d'autres méthodes et techniques spécifiques en vue de commettre l'une des infractions visées à l'article 137, à l'exception de celle visée à l'article 137, § 3, 6°, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros ».

B.2.6. L'article 140quinquies du Code pénal, inséré par l'article 7 de la loi du 18 février 2013Documents pertinents retrouvés type loi prom. 18/02/2013 pub. 04/03/2013 numac 2013009097 source service public federal justice Loi modifiant le livre II, titre I^erter du Code pénal type loi prom. 18/02/2013 pub. 18/04/2013 numac 2013000251 source service public federal interieur Loi modifiant le livre II, titre I^erter du Code pénal. - Traduction allemande fermer, dispose : « Sans préjudice de l'application de l'article 140, toute personne qui, en Belgique ou à l'étranger, se fait donner des instructions ou suit une formation visées à l'article 140quater, en vue de commettre l'une des infractions visées à l'article 137, à l'exception de celle visée à l'article 137, § 3, 6°, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros ».

B.2.7. Avant son remplacement par l'article 4 de la loi du 14 décembre 2016Documents pertinents retrouvés type loi prom. 14/12/2016 pub. 22/12/2016 numac 2016009600 source service public federal justice Loi modifiant le Code pénal en ce qui concerne la répression du terrorisme type loi prom. 14/12/2016 pub. 21/04/2017 numac 2017040271 source service public federal interieur Loi modifiant le Code pénal en ce qui concerne la répression du terrorisme. - Traduction allemande fermer, l'article 141 du Code pénal, inséré par l'article 7 de la loi du 19 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 19/12/2003 pub. 29/12/2003 numac 2003009963 source service public federal justice Loi relative aux infractions terroristes type loi prom. 19/12/2003 pub. 22/12/2003 numac 2003009950 source service public federal justice Loi relative au mandat d'arrêt européen fermer, disposait : « Toute personne qui, hors les cas prévus à l'article 140, fournit des moyens matériels, y compris une aide financière, en vue de la commission d'une infraction terroriste visée à l'article 137, sera punie de la réclusion de cinq ans à dix ans et d'une amende de cent euros à cinq mille euros ».

Quant au premier moyen B.3. Le premier moyen est pris de la violation, par l'article 140sexies du Code pénal, de l'article 12, alinéa 2, de la Constitution, lu ou non en combinaison avec l'article 7.1 de la Convention européenne des droits de l'homme, avec l'article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et avec l'article 49.1 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, en ce que cette disposition législative ne donnerait pas au juge de critère permettant d'apprécier l'existence de l'intention qu'elle requiert, ne préciserait pas le moment à partir duquel l'infraction créée est consommée, exigerait une intention de commettre des autres infractions intentionnelles et autoriserait la répression de comportements déjà punissables en tant que tentative de commettre d'autres infractions terroristes.

B.4. L'article 12, alinéa 2, de la Constitution dispose : « Nul ne peut être poursuivi que dans les cas prévus par la loi, et dans la forme qu'elle prescrit ».

B.5.1. L'article 7.1 de la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou international. De même il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise ».

B.5.2. L'article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques dispose : « Nul ne sera condamné pour des actions ou omissions qui ne constituaient pas un acte délictueux d'après le droit national ou international au moment où elles ont été commises. De même, il ne sera infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit l'application d'une peine plus légère, le délinquant doit en bénéficier ».

B.5.3. L'article 49.1 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dispose : « Nul ne peut être condamné pour une action ou une omission qui, au moment où elle a été commise, ne constituait pas une infraction d'après le droit national ou le droit international. De même, il n'est infligé aucune peine plus forte que celle qui était applicable au moment où l'infraction a été commise. Si, postérieurement à cette infraction, la loi prévoit une peine plus légère, celle-ci doit être appliquée ».

B.6. En ce qu'ils exigent que tout délit soit prévu par la loi, l'article 7.1 de la Convention européenne des droits de l'homme, l'article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et l'article 49.1 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne ont une portée analogue à l'article 12, alinéa 2, de la Constitution.

Dès lors, les garanties fournies par ces dispositions forment, dans cette mesure, un ensemble indissociable.

B.7. En attribuant au pouvoir législatif la compétence de déterminer dans quels cas des poursuites pénales sont possibles, l'article 12, alinéa 2, de la Constitution garantit à tout citoyen qu'aucun comportement ne sera punissable qu'en vertu de règles adoptées par une assemblée délibérante, démocratiquement élue.

En outre, le principe de légalité en matière pénale qui découle des dispositions constitutionnelle et internationales précitées procède de l'idée que la loi pénale doit être formulée en des termes qui permettent à chacun de savoir, au moment où il adopte un comportement, si celui-ci est ou non punissable. Il exige que le législateur indique, en des termes suffisamment précis, clairs et offrant la sécurité juridique, quels faits sont sanctionnés, afin, d'une part, que celui qui adopte un comportement puisse évaluer préalablement, de manière satisfaisante, quelle sera la conséquence pénale de ce comportement et afin, d'autre part, que ne soit pas laissé au juge un trop grand pouvoir d'appréciation.

Toutefois, le principe de légalité en matière pénale n'empêche pas que la loi attribue un pouvoir d'appréciation au juge. Il faut en effet tenir compte du caractère de généralité des lois, de la diversité des situations auxquelles elles s'appliquent et de l'évolution des comportements qu'elles répriment.

La condition qu'une infraction doit être clairement définie par la loi se trouve remplie lorsque le justiciable peut savoir, à partir du libellé de la disposition pertinente et, au besoin, à l'aide de son interprétation par les juridictions, quels actes et omissions engagent sa responsabilité pénale.

Ce n'est qu'en examinant une disposition pénale spécifique qu'il est possible de déterminer, en tenant compte des éléments propres aux infractions qu'elle entend réprimer, si les termes généraux utilisés par le législateur sont à ce point vagues qu'ils méconnaîtraient le principe de légalité en matière pénale.

B.8. La disposition attaquée fait partie d'un ensemble de mesures adoptées pour « lutter plus efficacement contre le terrorisme » et « pour répondre notamment aux obligations qui résultent » de la résolution n° 2178 adoptée le 24 septembre 2014 par le Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies (Doc. parl., Chambre, 2014-2015, DOC 54-1198/001, p. 4).

Cette résolution est inspirée par la volonté d'écarter la « menace terrible et grandissante que font peser les combattants terroristes étrangers, à savoir des individus qui se rendent dans un Etat autre que leur Etat de résidence ou de nationalité, dans le dessein de commettre, d'organiser ou de préparer des actes de terrorisme, ou afin d'y participer ou de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme, notamment à l'occasion d'un conflit armé ». A cette fin, le Conseil de sécurité : « [...] 2. Réaffirme que tous les Etats doivent empêcher la circulation de terroristes et de groupes terroristes en effectuant des contrôles efficaces aux frontières, [...] souligne à cet égard qu'il importe qu'ils s'attaquent, conformément à leurs obligations internationales pertinentes, à la menace que représentent les combattants terroristes étrangers, et encourage les Etats Membres à mettre en place des procédures de contrôle des voyageurs et d'évaluation des risques reposant sur des observations factuelles telles que la collecte et l'analyse de données relatives aux voyages, sans toutefois procéder à un profilage sur base de stéréotypes fondés sur des motifs de discrimination interdits par le droit international; [...] 4. Demande aux Etats Membres de coopérer, conformément à leurs obligations, au regard du droit international, à l'action menée pour écarter la menace que représentent les combattants terroristes étrangers, notamment [...] en empêchant lesdits combattants de franchir leurs frontières, [...] et, s'agissant des combattants terroristes étrangers qui retournent dans leur pays de départ, en élaborant et appliquant des stratégies de poursuites [...]; 5. Décide que les Etats Membres doivent, dans le respect du droit international des droits de l'homme, du droit international des réfugiés et du droit international humanitaire, prévenir et éliminer les activités de recrutement, d'organisation, de transport ou d'équipement bénéficiant à des personnes qui se rendent dans un Etat autre que leur Etat de résidence ou de nationalité dans le dessein de commettre, d'organiser ou de préparer des actes de terrorisme, ou afin d'y participer ou de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme [...]; 6. Rappelle que, [...], il a été décidé que tous les Etats Membres devaient veiller à ce que toute personne qui participe au financement, à l'organisation, à la préparation ou à la perpétration d'actes de terrorisme ou qui y apporte un appui soit traduite en justice, et décide que tous les Etats doivent veiller à ce que la qualification des infractions pénales dans leur législation et leur réglementation internes permettent, proportionnellement à la gravité de l'infraction, d'engager des poursuites et de réprimer : a) Leurs nationaux qui se rendent ou tentent de se rendre dans un Etat autre que leur Etat de résidence ou de nationalité, et d'autres personnes qui quittent ou tentent de quitter leur territoire pour se rendre dans un Etat autre que leur Etat de résidence ou de nationalité, dans le dessein de commettre, d'organiser ou de préparer des actes de terrorisme, ou afin d'y participer ou de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme; [...] ».

B.9.1. L'article 140sexies du Code pénal érige en infraction le fait de quitter le territoire national ou d'entrer sur ce territoire « en vue de » commettre une « infraction visée aux articles 137, 140 à 140quinquies et 141, à l'exception de l'infraction visée à l'article 137, § 3, 6° » du Code pénal.

La circonstance que la disposition attaquée ne mentionne pas les éléments sur la base desquels le juge peut établir l'existence de l'élément intentionnel de l'infraction créée par cette disposition ne suffit pas pour considérer que celle-ci empêche la personne qui quitte le territoire national ou qui entre sur celui-ci d'évaluer, préalablement et de manière satisfaisante, quelle sera la conséquence pénale de son comportement. Cette personne peut raisonnablement déterminer, à partir du texte des articles auxquels renvoie la disposition attaquée, si elle a l'intention de commettre une ou plusieurs des infractions qu'ils définissent.

Un texte de portée générale ne doit pas donner une définition plus précise de l'intention qu'il exige. Le juge doit apprécier cette intention non pas en fonction de conceptions subjectives qui rendraient imprévisible l'application de la disposition attaquée mais en considération d'éléments objectifs, en tenant compte des circonstances propres à chaque affaire.

A ce sujet, la section de législation du Conseil d'Etat observait à propos de l'avant-projet de loi qui est à l'origine de la disposition attaquée : « Il va sans dire qu'[...] une condamnation [n'est possible] que s'il existe suffisamment d'indices concrets, matérialisés et objectivables, présentant un certain degré de gravité, de l'intention de commettre une infraction terroriste. La preuve de ces éléments doit être apportée par le ministère public et appréciée par les juges compétents. A cet égard, on ne peut avoir recours à de simples présomptions ayant trait à des stéréotypes (concernant l'origine, les convictions, ou le passé (judiciaire) de la personne) ou à la destination du voyage (voir mutatis mutandis le point 2, in fine, de la résolution 2178/2014) » (Doc. parl., Chambre, 2014-2015, DOC 54-1198/001, p. 17).

L'« intention criminelle » ne peut être établie que sur la base d'« éléments de preuve » et des « faits de la cause » (ibid., p. 5).

B.9.2. L'article 140sexies du Code pénal vise la personne qui « quitte » le territoire national (article 140sexies, 1°) ou qui « entre » sur ce territoire (article 140sexies, 2°).

La section de législation du Conseil d'Etat a observé, à propos de l'avant-projet de loi qui est à l'origine de la disposition attaquée : « L'expression 'quitter le territoire national' ('het nationaal grondgebied verlaten') pourrait être utilisée, ce comportement étant réputé commencer au moment où l'on entame un voyage sur le territoire national [...], qui conduit vers une destination située en dehors du territoire » (Doc. parl., Chambre, 2014-2015, DOC 54-1198/001, p. 19).

Le ministre de la Justice a aussi déclaré que l'infraction pouvait être consommée dès qu'une personne commande un billet d'avion après avoir annoncé publiquement son intention de partir pour tuer des gens (C.r.i., Chambre, 15 juillet 2015, pp. 84-85).

La résolution n° 2178 du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations Unies, citée en B.8, vise les « nationaux qui se rendent ou tentent de se rendre dans un Etat autre que leur Etat de résidence ou de nationalité, et d'autres personnes qui quittent ou tentent de quitter leur territoire pour se rendre dans un Etat autre que leur Etat de résidence ou de nationalité, dans le dessein de commettre, d'organiser ou de préparer des actes de terrorisme, ou afin d'y participer ou de dispenser ou recevoir un entraînement au terrorisme ».

L'infraction prévue par la disposition attaquée est un crime, dont la tentative est punissable en vertu de l'article 52 du Code pénal.

L'article 51 du Code pénal dispose : « Il y a tentative punissable lorsque la résolution de commettre un crime ou un délit a été manifestée par des actes extérieurs qui forment un commencement d'exécution de ce crime ou de ce délit, et qui n'ont été suspendus ou n'ont manqué leur effet que par des circonstances indépendantes de la volonté de l'auteur ».

Le législateur a ainsi rendu punissables tant l'action de quitter le territoire national ou d'entrer sur ce territoire que son commencement d'exécution, lorsque les conditions prévues à l'article 51 précité sont réunies.

Il a donc indiqué, en des termes suffisamment précis, clairs et offrant la sécurité juridique, quels faits sont sanctionnés, sans laisser au juge un trop grand pouvoir d'appréciation.

B.9.3. L'article 140sexies du Code pénal érige en infraction le fait de quitter le territoire national ou d'entrer sur ce territoire « en vue de » commettre, entre autres, une infraction visée aux articles 140bis, 140quater, 140quinquies et 141 du Code pénal qui érigent eux-mêmes en infraction des comportements adoptés en lien avec l'intention de commettre ou d'inciter à la perpétration d'actes terroristes.

L'application de la disposition attaquée suppose donc que soit rapportée la preuve qu'une personne quitte le territoire national ou entre sur ce territoire avec l'intention d'adopter un comportement déterminé lui-même motivé par une intention plus précise.

La circonstance qu'il puisse être malaisé pour l'autorité poursuivante de rapporter la preuve de ces deux intentions ne suffit pas à rendre l'article 140sexies du Code pénal incompatible avec le principe de légalité pénale.

Cette difficulté n'empêche du reste pas la personne qui quitte le territoire national ou qui entre sur celui-ci d'évaluer, préalablement et de manière satisfaisante, quelle sera la conséquence pénale de son comportement. Cette personne peut raisonnablement déterminer, à partir du texte des articles auxquels renvoie l'article 140sexies du Code pénal, si elle a l'intention de commettre une ou plusieurs des infractions qu'ils définissent.

B.9.4. La circonstance que l'application conjointe des articles 51 et 137 à 141 du Code pénal, tels qu'ils étaient libellés avant l'adoption de la disposition attaquée, permettrait de réprimer le comportement érigé en infraction par l'article 140sexies du même Code ne rend pas cette disposition incompatible avec l'article 12, alinéa 2, de la Constitution.

B.10. Il ressort de ce qui précède que l'article 140sexies du Code pénal ne viole pas l'article 12, alinéa 2, de la Constitution, lu ou non en combinaison avec l'article 7.1 de la Convention européenne des droits de l'homme, avec l'article 15.1 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et avec l'article 49.1 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne.

B.11. Le premier moyen n'est pas fondé.

Quant au second moyen B.12. Le second moyen est pris de la violation par la disposition attaquée de l'article 12, alinéa 1er, de la Constitution, lu ou non en combinaison avec l'article 2.2 du Quatrième Protocole à la Convention européenne des droits de l'homme et avec l'article 3.2 du Traité sur l'Union européenne, les articles 20.2, a), et 21 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, l'article 45 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et l'article 27 de la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 « relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE », en ce que ces dispositions garantissent la libre circulation des personnes.

B.13.1. L'article 12, alinéa 1er, de la Constitution dispose : « La liberté individuelle est garantie ».

B.13.2. L'article 2 du Quatrième Protocole à la Convention européenne des droits de l'homme dispose : « [...] 2. Toute personne est libre de quitter n'importe quel pays, y compris le sien.3. L'exercice de ces droits ne peut faire l'objet d'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi, constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, au maintien de l'ordre public, à la prévention des infractions pénales, à la protection de la santé ou de la morale, ou à la protection des droits et libertés d'autrui. [...] ».

B.13.3. L'article 3.2 du Traité sur l'Union européenne dispose : « L'Union offre à ses citoyens un espace de liberté, de sécurité et de justice sans frontières intérieures, au sein duquel est assurée la libre circulation des personnes, en liaison avec des mesures appropriées en matière de contrôle des frontières extérieures, d'asile, d'immigration ainsi que de prévention de la criminalité et de lutte contre ce phénomène ».

L'article 20 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne dispose : « 1. Il est institué une citoyenneté de l'Union. Est citoyen de l'Union toute personne ayant la nationalité d'un Etat membre. La citoyenneté de l'Union s'ajoute à la citoyenneté nationale et ne la remplace pas. 2. Les citoyens de l'Union jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par les traités.Ils ont, entre autres : a) le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres; [...] Ces droits s'exercent dans les conditions et limites définies par les traités et par les mesures adoptées en application de ceux-ci ».

L'article 21 du même Traité dispose : « 1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres, sous réserve des limitations et conditions prévues par les traités et par les dispositions prises pour leur application. 2. Si une action de l'Union apparaît nécessaire pour atteindre cet objectif, et sauf si les traités ont prévu des pouvoirs d'action à cet effet, le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent arrêter des dispositions visant à faciliter l'exercice des droits visés au paragraphe 1.3. Aux mêmes fins que celles visées au paragraphe 1, et sauf si les traités ont prévu des pouvoirs d'action à cet effet, le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, peut arrêter des mesures concernant la sécurité sociale ou la protection sociale.Le Conseil statue à l'unanimité, après consultation du Parlement européen ».

L'article 45 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne dispose : « 1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des Etats membres. 2. La liberté de circulation et de séjour peut être accordée, conformément aux traités, aux ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire d'un Etat membre ». L'article 27 de la directive du 29 avril 2004 dispose : « 1. Sous réserve des dispositions du présent chapitre, les Etats membres peuvent restreindre la liberté de circulation et de séjour d'un citoyen de l'Union ou d'un membre de sa famille, quelle que soit sa nationalité, pour des raisons d'ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Ces raisons ne peuvent être invoquées à des fins économiques. 2. Les mesures d'ordre public ou de sécurité publique doivent respecter le principe de proportionnalité et être fondées exclusivement sur le comportement personnel de l'individu concerné. L'existence de condamnations pénales antérieures ne peut à elle seule motiver de telles mesures.

Le comportement de la personne concernée doit représenter une menace réelle, actuelle et suffisamment grave pour un intérêt fondamental de la société. Des justifications non directement liées au cas individuel concerné ou tenant à des raisons de prévention générale ne peuvent être retenues. [...] ».

B.13.4. Pour les raisons indiquées en B.8, la disposition attaquée ne viole pas le principe de la libre circulation des personnes.

B.14. Le second moyen n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 18 janvier 2018.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, J. Spreutels