COUR CONSTITUTIONNELLE

Extrait de l'arrêt n° 111/2012 du 20 septembre 2012 Numéro du rôle : 5246 En cause : la question préjudicielle relative au décret flamand du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996, posée par la Cour d'appel de Bruxelles.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents M. Bossuyt et R. Henneuse, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Moerman, P. Nihoul et F. Daoût, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Bossuyt, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la question préjudicielle et procédure Par arrêt du 27 octobre 2011 en cause de la Région flamande contre la SA de droit public « bpost », dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour le 15 novembre 2011, la Cour d'appel de Bruxelles a posé la question préjudicielle suivante : « Le décret du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996 viole-t-il les règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions, en ce qui concerne la taxe d'inoccupation due pour l'année d'imposition 2001 par La Poste, société anonyme de droit public en vertu de l'arrêté royal du 17 mars 2000, confirmé par l'article 24 de la loi du 3 juillet 2000Documents pertinents retrouvés type loi prom. 03/07/2000 pub. 13/07/2000 numac 2000014174 source ministere des communications et de l'infrastructure Loi modifiant la loi du 30 juillet 1979 relative aux radiocommunications et la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques (2) fermer ? ». (...) III. En droit (...) B.1. Il est demandé à la Cour si le décret flamand du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996 est conforme aux règles répartitrices de compétence en ce que la société anonyme de droit public « La Poste » doit payer une taxe régionale pour l'inoccupation d'un immeuble, dite taxe d'inoccupation, pour l'exercice fiscal 2001.

B.2.1. L'affaire pendante devant la juridiction a quo porte sur une taxe régionale qui serait due pour l'exercice fiscal 2001 en raison de l'inoccupation d'une « habitation » au sens du décret en cause. La Cour limite son examen de la question préjudicielle à cet exercice fiscal et à cette situation.

B.2.2. La taxe en cause est réglée pour l'exercice fiscal 2001 par les articles 24 à 44 du décret du 22 décembre 1995, dans sa version applicable avant les modifications apportées par le décret du 7 mai 2004 « portant modification du décret du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996 et du décret du 15 juillet 1997 portant le Code flamand [du] Logement, en ce qui concerne la lutte contre l'inoccupation et le délabrement de bâtiments et/ou d'habitations ».

B.3.1. L'article 25 du décret du 22 décembre 1995, dans la version qui est applicable à la présente affaire, dispose : « La Région flamande impose une redevance relative aux bâtiments désaffectés et/ou laissés à l'abandon et les habitations désaffectées, laissées à l'abandon, inadaptées et/ou inhabitables figurant à l'inventaire visé par la sous-section 3 de la présente section ».

B.3.2. L'article 24, 6°, du décret du 22 décembre 1995 définit une habitation comme étant « tout bien immeuble ou partie de celui-ci destiné principalement à servir de logement d'une famille ou d'une personne vivant seule ».

En vertu de l'article 30, § 2, alinéa 1er, du décret, une habitation est en principe considérée comme inoccupée lorsqu'elle n'a pas servi effectivement d'habitation pendant au moins douze mois consécutifs.

Cette inoccupation donne lieu à la taxe en cause. Les redevables de la taxe sont les titulaires d'un droit réel (pleine propriété, usufruit, droit de superficie ou d'emphytéose) sur l'habitation en question (article 27 du décret).

B.4.1. La taxe d'inoccupation instaurée par le décret du 22 décembre 1995 s'inscrit dans une « politique intégrale visant à améliorer la qualité de la vie et du cadre environnant » (Doc., Conseil flamand, 1995-1996, n° 147/1, p. 16). Selon le législateur décrétal, l'abandon, la désaffectation et la qualité douteuse de certaines habitations sont « les symptômes et la cause [...] de la détérioration du climat de vie, de l'infériorisation sociale des occupants et finalement du délitement du tissu social » (ibid., pp. 15-16).

Les travaux préparatoires font encore apparaître que la taxe en cause « s'inscrit dans la politique de lutte contre la désaffectation aux étages des magasins, qui constitue l'une des principales formes de désaffectation » (Doc., Conseil flamand, 1995-1996, n° 147/12, 26) : « A partir du moment où une partie d'un bâtiment peut être considérée comme habitation, les règles de la désaffectation d'habitations sont applicables à cette partie, alors que, pour le reste, les règles applicables à un bâtiment restent d'application (règle des 50 p.c.).

Cela revêt une importance pour l'habitation aux étages des magasins » (ibid., p. 28).

Le législateur décrétal entend donc lutter contre « l'exode de groupes de population plus fortunés », « principalement dans les grandes villes » (Doc., Conseil flamand, 1995-1996, n° 147/1, p. 16).

B.4.2. En instaurant la taxe d'inoccupation, le législateur décrétal poursuivait un triple objectif : la taxe présente avant tout un effet dissuasif, elle constitue ensuite une sanction à l'égard de ceux qui, par l'inoccupation et l'abandon, contribuent à la dégradation de la qualité de vie et de l'environnement et, en troisième lieu, elle est une source de financement d'initiatives qui améliorent la qualité de vie et de l'environnement (Doc. parl., Conseil flamand, 1995-1996, n° 147/1, p. 16; Doc. parl., Conseil flamand, 1993-1994, n° 591/1, pp. 3-47).

Etant donné que la taxe ne doit pas être payée lorsque le titulaire d'un droit réel sur une habitation se conforme à la politique menée par la Région flamande, plus précisément en veillant à ce qu'une habitation ne soit pas inoccupée, ce n'est qu'en ordre subsidiaire que le législateur décrétal poursuit par cette taxe l'acquisition de moyens financiers. La taxe vise au premier chef à influer sur le comportement des titulaires d'un droit réel sur une habitation, et ce dans le cadre de la politique annoncée en ce qui concerne l'amélioration de la qualité de vie et de l'environnement.

B.5. En frappant l'inoccupation d'habitations d'une taxe régionale en vue de mener une politique d'amélioration de la qualité de vie et de l'environnement, le législateur décrétal a pris une mesure qui s'inscrit en principe dans le cadre de la compétence relative au « logement et [à] la police des habitations qui constituent un danger pour la propreté et la salubrité publiques », conférée aux régions par l'article 6, § 1er, IV, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. Cette mesure n'a, en principe, pas non plus pour conséquence que d'autres autorités rencontreront des difficultés excessives pour mettre en oeuvre efficacement la politique qui leur a été confiée.

Ainsi que la Cour l'a déjà jugé par son arrêt n° 75/2006, « compte tenu de l'obligation faite, par l'article 23, alinéa 3, 3°, de la Constitution, aux législateurs, et notamment aux législateurs régionaux, de garantir le droit à un logement décent et compte tenu des compétences régionales en la matière, qui résultent de l'article 134 de la Constitution et de l'article 6, § 1er, IV, de la loi spéciale du 8 août 1980, une taxe d'inoccupation régionale peut en principe être considérée comme une mesure qui est raisonnablement justifiée » (B.5).

B.6. La Cour doit toutefois examiner en l'espèce si la taxe en cause est conforme aux règles répartitrices de compétence en ce que « La Poste » y est soumise.

B.7.1. Le décret en cause ne prévoit pas expressément que « La Poste » est exonérée de la taxe qui y est réglée.

B.7.2. Tant le Conseil des ministres que « bpost » font toutefois valoir que l'exonération pour « La Poste » découle de l'article 15 de la loi du 6 juillet 1971 relative à la création de La Poste.

B.8.1. L'article 15 de la loi du 6 juillet 1971 portant création de la Régie des postes disposait dans sa version initiale : « La Régie est assimilée à l'Etat pour l'application des lois relatives aux taxes, droits, redevances et impôts au profit de l'Etat, des provinces et des communes ».

B.8.2. L'article 130 de la loi du 21 mars 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/03/1991 pub. 09/01/2013 numac 2012000673 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 21/03/1991 pub. 18/01/2016 numac 2015000792 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer portant réforme de certaines entreprises publiques économiques dispose : « Les mots ' Régie des postes ', ' Administration des postes ', et ' Office des chèques postaux ' dans tous les articles de la loi du 6 juillet 1971 portant création de la Régie des postes, de la loi du 26 décembre 1956 sur le Service des postes et de la loi du 2 mai 1956 sur le chèque postal, sont remplacés par les mots ' LA POSTE '.

Les mots ' Régie des Postes ', ' Administration des Postes ', ' Office des chèques postaux ' et ' Régie ', lorsque l'on vise la Régie des Postes, sont remplacés par les mots ' LA POSTE ' dans tous les lois et règlements ».

Cette loi n'a pas abrogé l'article 15 de la loi du 6 juillet 1971 précitée.

B.9. Afin de pouvoir répondre à la question préjudicielle posée par la juridiction a quo, il convient d'examiner au préalable si l'article 15 de la loi du 6 juillet 1971, dans l'interprétation selon laquelle il exonère « La Poste » de la taxe d'inoccupation instaurée par la Région flamande, est en soi conforme aux règles répartitrices de compétence.

Etant donné que l'affaire pendante devant la juridiction a quo porte sur une taxe qui serait due pour l'exercice fiscal 2001, la Cour examine l'article 15 précité dans sa version qui était applicable avant les modifications apportées par les lois-programmes des 24 décembre 2002 et 27 décembre 2005 ainsi que par la loi du 1er avril 2007Documents pertinents retrouvés type loi prom. 01/04/2007 pub. 14/05/2007 numac 2007011221 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi modifiant la loi du 21 mars 1991 portant réforme de certaines entreprises publiques économiques type loi prom. 01/04/2007 pub. 26/04/2007 numac 2007003184 source service public federal finances Loi relative aux offres publiques d'acquisition type loi prom. 01/04/2007 pub. 14/05/2007 numac 2007011220 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi modifiant la loi du 6 juillet 1971 portant création de LA POSTE et modifiant la loi du 26 décembre 1956 sur le Service des Postes type loi prom. 01/04/2007 pub. 26/04/2007 numac 2007003185 source service public federal finances Loi modifiant l'article 220 de la loi du 4 décembre 1990 relative aux opérations financières et aux marchés financiers, l'article 121, § 1^er, de la loi du 2 août 2002 relative à la surveillance du secteur financier et aux services financiers, ainsi que l'article 584 du Code judiciaire, et insérant l'article 41 dans la loi du 1^er avril 2007 relative aux offres publiques d'acquisition fermer.

B.10. L'article 170, § 2, de la Constitution dispose : « Aucun impôt au profit de la communauté ou de la région ne peut être établi que par un décret ou une règle visée à l'article 134.

La loi détermine, relativement aux impositions visées à l'alinéa 1er, les exceptions dont la nécessité est démontrée ».

En vertu de cette disposition, les communautés et les régions disposent d'une compétence fiscale propre, sauf quand la loi a déterminé ou détermine ultérieurement des exceptions dont la nécessité est démontrée.

B.11. Les travaux préparatoires font apparaître que l'article 170, § 2, de la Constitution doit être considéré comme « une sorte de mécanisme de défense [de l'Etat] à l'égard des autres niveaux de pouvoir, de manière à se réserver une matière fiscale propre » (Doc. parl., Chambre, S.E., 1979, 10, n° 8/4°, p. 4). Des amendements proposant d'établir une liste des matières pouvant faire l'objet d'une imposition par les communautés et les régions ont été rejetés (Ann., Chambre, 1979-1980, séance du 22 juillet 1980, pp. 2705-2713). Il a été souligné à plusieurs reprises que l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution devait être considéré comme « un mécanisme régulateur » : « C'est un instrument indispensable. La loi doit être ce mécanisme régulateur et doit pouvoir déterminer quelle matière imposable est réservée à l'Etat. Si on ne le faisait pas, ce serait le chaos et cet imbroglio n'aurait plus aucun rapport avec un Etat fédéral bien organisé ou avec un Etat bien organisé tout court » (Ann., Chambre, 1979-1980, séance du 22 juillet 1980, p. 2707; voy. également Ann., Sénat, 1979-1980, séance du 28 juillet 1980, pp. 2650-2651).

Par l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution, le Constituant a dès lors entendu établir la primauté de la loi fiscale sur le décret fiscal et permettre des exceptions à la compétence fiscale des communautés et des régions, laquelle est consacrée par l'alinéa 1er de l'article 170, § 2. Dès lors, le législateur fédéral peut non seulement excepter certaines matières fiscales de la fiscalité propre des communautés et des régions, mais il peut en outre prévoir que cette fiscalité ne s'applique pas à certaines catégories de contribuables. De surcroît, le législateur peut tant interdire l'établissement d'une imposition régionale a priori que prévoir des exceptions à des impositions régionales déjà établies.

B.12. Aux termes de la Constitution, l'exercice de cette compétence du législateur fédéral est toutefois lié à la condition que la « nécessité » en soit démontrée.

Un amendement visant à ajouter que la loi visée à l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution est une loi adoptée à la majorité spéciale a, certes, été rejeté (Doc. parl., Chambre, S.E., 1979, 10, n° 8/2°, p.1; Ann., Chambre, 1979-1980, séance du 22 juillet 1980, p. 2706), mais, au cours des travaux préparatoires, il a été souligné que « la loi qui est visée à l'article 110, § 2, alinéa 2, est une loi organique et [qu'il] ne sera pas facile pour le législateur d'imposer des restrictions aux communautés et aux régions » (Doc. parl., Chambre, S.E., 1979, 10, n° 8/4°, p. 4).

Au cours des travaux préparatoires de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions, le ministre a relevé que « le deuxième alinéa, article 110, § 2, de la Constitution permet cependant au législateur national de déterminer des exceptions à cette compétence [fiscale] générale et complète [des communautés et des régions », ajoutant que « cette possibilité pour le législateur national est néanmoins limitée : il doit pouvoir démontrer la nécessité de ces exceptions. En outre, il faut souligner que les exceptions doivent être interprétées restrictivement selon les règles d'interprétation généralement acceptées » (Doc. parl., Chambre, 1988-1989, n° 635/17, p. 175).

Il s'ensuit que la loi fédérale prise sur cette base constitutionnelle doit être interprétée restrictivement, étant donné qu'elle limite l'autonomie fiscale des régions.

B.13.1. L'article 15 de la loi du 6 juillet 1971 précitée tendait à exonérer la Régie des Postes des impositions auxquelles l'Etat n'est pas soumis.

B.13.2. Lors de l'adoption de la loi du 21 mars 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/03/1991 pub. 09/01/2013 numac 2012000673 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 21/03/1991 pub. 18/01/2016 numac 2015000792 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer, le législateur fédéral s'est abstenu d'abroger l'article 15 de la loi du 6 juillet 1971 et a, en outre, considéré, à propos d'une entreprise publique comparable - Belgacom - dont la situation était réglée par la même loi, que l'exonération des impositions se justifiait par les missions de service public imposées à l'entreprise (Doc. parl., Chambre, 1989-1990, n° 1287/10, pp. 104 et 197). Il a ainsi fait usage du pouvoir que lui donne l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution pour éviter que le statut favorable qu'il avait accordé à la Régie des Postes ne soit compromis par des impôts dus à d'autres pouvoirs taxateurs.

B.13.3. Le législateur fédéral a pu considérer en principe, en 1991, que, comme en 1971, la nécessité de maintenir cette exemption était démontrée, dès lors que « La Poste » constitue un service public dont les biens sont affectés à un service rendu à la population et que son statut distinct justifie qu'elle soit soumise à des règles particulières : si certaines de ses activités sont semblables à celles d'autres opérateurs, il reste qu'elle est tenue, conformément à la loi du 21 mars 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/03/1991 pub. 09/01/2013 numac 2012000673 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Coordination officieuse en langue allemande type loi prom. 21/03/1991 pub. 18/01/2016 numac 2015000792 source service public federal interieur Loi portant réforme de certaines entreprises publiques économiques. - Traduction allemande de dispositions modificatives fermer et aux contrats de gestion conclus en vertu de celle-ci, à un certain nombre d'obligations qui ne pèsent pas sur ces autres opérateurs mais qui supposent une infrastructure développée, s'étendant à toutes les parties du territoire et destinée à permettre à tous d'accéder aux services offerts.

La transformation de « La Poste » en une société anonyme de droit public par l'arrêté royal du 17 mars 2000 n'y change rien, étant donné que les missions de service public confiées à « La Poste » n'ont pas été substantiellement modifiées.

B.13.4. L'exonération, dans le chef de « La Poste », des impôts régionaux auxquels elle serait soumise dans l'exercice de ses missions de service public peut dès lors être réputée satisfaire à une nécessité au sens de l'article 170, § 2, alinéa 2, de la Constitution.

B.14. La Cour doit toutefois examiner si tel est également le cas pour la taxe d'inoccupation en cause.

B.15.1. Ainsi qu'il a déjà été constaté en B.4.2, la taxe d'inoccupation n'est pas en premier lieu destinée à acquérir des moyens financiers, dès lors qu'elle entend avant tout influer sur le comportement des titulaires d'un droit réel sur une habitation. Cette taxe se caractérise par le fait qu'elle n'est pas due lorsque l'intéressé se comporte en conformité avec la politique qu'entend mener l'autorité par le biais de cette taxe.

B.15.2. Etant donné que « La Poste » n'est redevable de la taxe d'inoccupation que si elle ne se conforme pas à la politique menée par la Région flamande et que les objectifs poursuivis par la Région flamande au moyen de cette taxe n'empêchent pas fondamentalement « La Poste » d'accomplir les missions de service public qui lui ont été confiées par la loi et les contrats de gestion - une habitation inoccupée n'étant, par définition, pas utilisée, en effet, pour le service public -, la nécessité de l'exonération de la taxe en cause dans le chef de « La Poste » n'est pas démontrée en l'espèce.

B.16. Dès lors qu'il ressort des travaux préparatoires cités en B.12 que les exceptions, prévues par le législateur fédéral, à la compétence fiscale des communautés et des régions doivent être interprétées de manière restrictive, l'article 15 de la loi du 6 juillet 1971 doit être interprété en ce sens que l'exonération visée par cette disposition ne s'applique pas à la taxe régionale sur l'inoccupation d'une habitation puisque cette taxe ne porte pas sur un objet relevant de l'exercice par « La Poste » de ses missions de service public.

B.17. Il s'ensuit que le décret du 22 décembre 1995 ne viole pas les règles répartitrices de compétence en ce que la société anonyme de droit public « La Poste » doit payer la taxe régionale d'inoccupation pour l'exercice fiscal 2001.

B.18. La question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : Les articles 24 à 44 du décret flamand du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996, dans leur version applicable avant les modifications apportées par le décret du 7 mai 2004 « portant modification du décret du 22 décembre 1995 contenant diverses mesures d'accompagnement du budget 1996 et du décret du 15 juillet 1997 portant le Code flamand [du] Logement, en ce qui concerne la lutte contre l'inoccupation et le délabrement de bâtiments et/ou d'habitations », ne violent pas les règles répartitrices de compétence en ce que la société anonyme de droit public « La Poste » doit payer une taxe régionale d'inoccupation pour l'exercice fiscal 2001.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, à l'audience publique du 20 septembre 2012.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le Président, M. Bossuyt