COUR D'ARBITRAGE

Extrait de l'arrêt n° 186/2005 du 14 décembre 2005 Numéros du rôle : 3042 En cause : le recours en annulation des articles 356, 358, 359 et 361 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer (cotisation d'emballage), introduit par la s.a. Nestlé Waters Benelux et la s.a. Danone Water Brands Benelux.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents M. Melchior et A. Arts, et des juges P. Martens, R. Henneuse, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, E. Derycke et J. Spreutels, assistée du greffier L. Potoms, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 30 juin 2004 et parvenue au greffe le 1er juillet 2004, un recours en annulation des articles 356, 358, 359 et 361 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer (cotisation d'emballage), publiée au Moniteur belge du 31 décembre 2003, a été introduit par la s.a. Nestlé Waters Benelux, dont le siège social est établi à 6740 Etalle, rue du Bois 1, et la s.a. Danone Water Brands Benelux, dont le siège social est établi à 1150 Bruxelles, avenue de Broqueville 12. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées B.1. La Cour détermine l'étendue d'un recours en annulation sur la base du contenu de la requête. Dès lors que les moyens sont articulés contre les seuls articles 358 et 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, la Cour limite son examen à ces dispositions.

Toutefois, s'il devait apparaître de l'examen plus approfondi des moyens que seules certaines parties de ces dispositions sont critiquées, l'analyse de la Cour sera, le cas échéant, limitée auxdites parties.

B.2.1. L'article 358 apporte plusieurs modifications à l'article 371 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 « visant à achever la structure fédérale de l'Etat » (ci-après : la loi ordinaire du 16 juillet 1993).

Cette disposition, telle qu'elle a été remplacée par l'article 11 de la loi du 30 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/12/2002 pub. 17/04/2003 numac 2002003575 source service public federal finances Loi portant diverses dispositions fiscales en matière d'écotaxes et d'écoréductions fermer « portant diverses dispositions fiscales en matière d'écotaxes et d'écoréductions », puis modifiée par l'article 120 de la loi-programme du 8 avril 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/04/2003 pub. 17/04/2003 numac 2003021093 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, était libellée comme suit : « § 1er. Une cotisation d'emballage est perçue, lors de la mise à la consommation de boissons conditionnées dans des récipients individuels, au taux de 11,6262 EUR par hectolitre de produit contenu dans ces récipients. § 2. Les récipients réutilisables ne sont pas soumis à la cotisation d'emballage, moyennant le respect des conditions suivantes : a) la personne physique ou morale qui met à la consommation des boissons conditionnées dans des récipients individuels fournit la preuve que ces récipients sont réutilisables, c'est-à-dire qu'ils peuvent être remplis au moins sept fois, et que ces récipients sont récupérés via un système de consigne et sont effectivement réutilisés;b) le montant de la consigne est au minimum de 0,16 euro pour les récipients d'une contenance de plus de 0,5 litre et de 0,08 EUR pour les récipients d'une contenance inférieure ou égale à 0,5 litre; [...] § 3. Sont exonérés de la cotisation d'emballage : [...] 2° les emballages de boissons principalement constitués par un des matériaux visés à l'annexe 18;3° les emballages de boissons constitués, par type de matériau, d'une quantité minimale de matériaux recyclés, dont le pourcentage est fixé par arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres, confirmé ensuite par la loi. § 4. L'exonération visée au paragraphe 3 est octroyée aux conditions ci-après : a) la personne physique ou morale qui met à la consommation des boissons conditionnées dans des récipients individuels fournit la preuve que ces récipients répondent aux conditions fixées par le Roi; [...] § 5. Un organisme de contrôle indépendant, agréé par le Ministre de l'Economie, vérifie la teneur en matériaux recyclés des emballages pour boissons sur la base des volumes de matériaux recyclés et de matières premières vierges qui sont utilisées pour produire les récipients pour boissons susceptibles de bénéficier de l'exonération ».

B.2.2. L'article 358, a), de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer réduit le taux de la cotisation d'emballage à un montant de 9,8537 euros par hectolitre.

L'article 358, b), supprime le 3° du troisième paragraphe, tandis que les litterae c) et d) suppriment respectivement les quatrième et cinquième paragraphes de l'article 371 précité.

B.3. L'article 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer insère dans la loi ordinaire du 16 juillet 1993 un article 371bis libellé comme suit : « Le Roi peut, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, prévoir qu'une exonération de la cotisation d'emballage peut être accordée pour les emballages de boissons à usage unique, constitués d'une quantité de matières recyclées dont il fixe le pourcentage minimal ainsi que les conditions d'obtention de l'exonération.

Toutefois, cette exonération ne peut être mise en oeuvre qu'après en avoir obtenu l'autorisation des autorités de la Commission européenne, compétentes dans cette matière, relativement aux dispositions inhérentes aux aides d'Etat, sans préjudice des dispositions existant en matière de santé publique.

Les mesures prises par le Roi seront ensuite confirmées par la loi ».

Quant à l'intérêt B.4. La Constitution et la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage imposent à toute personne physique ou morale qui introduit un recours en annulation de justifier d'un intérêt. Ne justifient de l'intérêt requis que les personnes dont la situation pourrait être affectée directement et défavorablement par la norme entreprise.

L'activité des parties requérantes risque, en tant qu'elle concerne la production ou la distribution d'eaux minérales ou d'eaux de source, d'être affectée directement et défavorablement par des dispositions qui modifient le taux et les règles d'exonération d'une cotisation sur les emballages de ces boissons.

Les parties requérantes justifient dès lors, en principe, de l'intérêt à poursuivre leur annulation.

B.5.1. Le Conseil des ministres conteste l'intérêt des parties requérantes à demander l'annulation de l'article 358, b), c) et d), en tant que ces dispositions « mettent en veilleuse » l'exonération en cas de recyclage, vu qu'elles poursuivent, dans l'affaire n° 2746 - qui a mené à l'arrêt n° 195/2004 -, l'annulation des dispositions que cet article supprime. Les deuxième et cinquième moyens seraient donc irrecevables.

B.5.2. Le recours en annulation que les parties requérantes ont introduit dans l'affaire n° 2746 vise, entre autres, l'article 11 de la loi du 30 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/12/2002 pub. 17/04/2003 numac 2002003575 source service public federal finances Loi portant diverses dispositions fiscales en matière d'écotaxes et d'écoréductions fermer qui remplace l'article 371 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993.

Ce recours ne contient aucun grief à l'égard de l'article 371, § 4, de cette loi, tel qu'il a été modifié par l'article 120, A), de la loi-programme du 8 avril 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 08/04/2003 pub. 17/04/2003 numac 2003021093 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer.

La Cour n'aperçoit dès lors pas la raison pour laquelle les parties requérantes n'auraient pas, en l'espèce, un intérêt à demander l'annulation de l'article 358, c), de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, abrogeant cet article 371, § 4, qui porte une règle relative à l'exonération de la cotisation d'emballage.

B.5.3. Le recours en annulation introduit par les parties requérantes dans l'affaire n° 2746 formule, par contre, des griefs à l'endroit des articles 371, § 3, 3°, et 371, § 5, qu'ont abrogé respectivement les litterae b) et d) de l'article 358 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer.

La Cour a, dans son arrêt n° 195/2004, décidé, que, en ce qu'il concerne ces deux articles, l'examen de ce recours ne sera poursuivi que si l'actuel recours est, en tant qu'il est dirigé contre l'article 358 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, déclaré fondé. Elle a précisé qu'en cas de rejet de ce recours, l'affaire n° 2746 sera rayée du rôle (B.10.5 et B.22.2).

Les parties requérantes ont dès lors intérêt à poursuivre l'annulation des litterae b) et d) de l'article 358 précité, qui, de surcroît, concernent le régime d'exonération d'une cotisation d'emballage sur des boissons qu'elles produisent ou distribuent.

B.5.4. Les deuxième et cinquième moyens ne sont donc pas irrecevables en ce qu'ils portent sur des dispositions abrogeant d'autres dispositions dont les parties requérantes demandent l'annulation par un recours antérieur.

Quant au premier moyen B.6. Le premier moyen est pris de la violation des articles 10, 11, 170 et 172, lus ou non en combinaison avec l'article 105 de la Constitution, et est dirigé contre l'article 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, qui insère un article 371bis dans la loi ordinaire du 16 juillet 1993. En permettant au Roi de fixer les conditions d'exonération de la cotisation d'emballage, cet article priverait de manière discriminatoire certains contribuables de la garantie constitutionnelle consistant à ce que nul ne peut être soumis à un impôt qui n'a pas été décidé par une assemblée délibérante démocratiquement élue.

B.7.1. Il se déduit de l'article 172, alinéa 2, de la Constitution qu'aucune exemption d'impôt ne peut être accordée sans qu'ait été recueilli le consentement des contribuables exprimé par leurs représentants. La matière fiscale est une compétence que la Constitution réserve à la loi et toute délégation qui porte sur la détermination d'un des éléments essentiels de l'impôt est, en principe, inconstitutionnelle.

B.7.2. Toutefois, lorsque le législateur se trouve dans l'impossibilité d'établir lui-même tous les éléments essentiels d'un impôt parce que le respect de la procédure parlementaire ne lui permettrait pas d'agir avec la promptitude voulue pour réaliser un objectif d'intérêt général, il peut être admis qu'il habilite le Roi à le faire, pourvu qu'il détermine explicitement et sans équivoque l'objet de cette délégation et que les mesures prises par le Roi soient examinées par le pouvoir législatif dans un délai relativement court, fixé dans la loi d'habilitation.

B.8. Frappant les récipients pour boissons à usage unique lors de leur mise à la consommation, la cotisation d'emballage n'apparaît pas comme la rétribution d'un service fourni par l'autorité au profit du redevable, considéré individuellement.

Il s'agit d'un impôt qui doit bénéficier des garanties de l'article 172, alinéa 2, de la Constitution.

B.9. En habilitant le Roi à prévoir, par arrêté délibéré en Conseil des Ministres, une exonération de la cotisation d'emballage pour les emballages de boissons à usage unique, constitués d'une quantité de matières recyclées dont Il fixe le pourcentage minimal, l'article 371bis de la loi ordinaire du 16 juillet 1993, inséré par l'article 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, autorise le pouvoir exécutif à déterminer un élément essentiel de cet impôt.

B.10. Cette disposition exige certes, en son alinéa 3, que les mesures prises par le Roi en vertu de cette habilitation soient ensuite confirmées par le pouvoir législatif.

Aucun délai n'est cependant prévu pour cette confirmation.

Cette habilitation viole dès lors l'article 172, alinéa 2, de la Constitution.

B.11. Sans qu'il soit besoin d'examiner si les conditions d'obtention de l'exonération que l'article 371bis habilite le Roi à fixer constituent aussi un élément essentiel de l'impôt, il y a, dès lors, lieu d'annuler l'ensemble de cette disposition, insérée par l'article 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, compte tenu du lien que cette habilitation entretient avec celle qui est incompatible avec l'article 172, alinéa 2, de la Constitution.

Quant au deuxième moyen B.12. Le deuxième moyen est pris de la violation des articles 10, 11 et 23 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec les principes de bonne gestion, de l'utilisation prudente et rationnelle des ressources naturelles, de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l'environnement, de proportionnalité et de précaution.

Il ressort des développements du moyen que les griefs des parties requérantes concernent l'article 358, b), de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, en ce qu'il retire, de la liste des emballages de boissons exonérés de la cotisation d'emballage, ceux qui sont « constitués, par type de matériau, d'une quantité minimale de matériaux recyclés ». De cette manière, en favorisant la réutilisation des emballages, sans évaluation préalable des coûts et des avantages environnementaux de la technique qu'il veut encourager, le législateur aurait adopté un régime d'exonération de la cotisation d'emballage qui serait disproportionné à l'objectif affiché de protection de l'environnement. La préférence accordée à la réutilisation sur le recyclage, sans preuve scientifique qui justifie cette faveur sur le plan environnemental, manquerait de toute proportionnalité et méconnaîtrait, d'une part, les efforts consentis ces dernières années, notamment par les parties requérantes, pour développer un système de collecte sélective et de recyclage d'emballages de boissons, et, entre autres, la directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 « relative aux emballages et aux déchets d'emballages », et, d'autre part, la directive 80/777/CEE du Conseil du 15 juillet 1980 « relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant l'exploitation et la mise dans le commerce des eaux minérales naturelles ». En ne réalisant pas d'étude des risques concernant la réutilisation des matières premières recyclées en emballages de boissons, il serait en outre porté atteinte au principe de précaution et aux principes de bonne gestion, lus en combinaison avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.13. En vertu de l'article 371, § 2, de la loi ordinaire du 16 juillet 1993, les récipients réutilisables ne sont pas soumis à la cotisation d'emballage, moyennant le respect de certaines conditions.

Avant sa modification par la disposition attaquée, l'article 371 comportait également une exonération pour « les emballages de boissons constitués, par type de matériau, d'une quantité minimale de matériaux recyclés ».

La loi entreprise a supprimé cette dernière exonération et, comme il ressort de la disposition attaquée dans le premier moyen, rendu le Roi compétent pour la réinstaurer éventuellement.

B.14.1. La suppression de l'exonération prévue pour les « emballages contenant, dans leur composition, des matières premières provenant de la récupération et du recyclage d'autres emballages » a été jugée nécessaire en raison des doutes émis par la Commission européenne quant à la compatibilité de cette exonération avec les articles 87 et 88 du Traité instituant la Communauté européenne (Doc. parl., Chambre, 2003-2004, DOC 51-0473/016, p. 13).

B.14.2. Le fait que l'intervention du législateur soit dictée par la volonté de mettre fin aux doutes quant à la compatibilité de dispositions législatives avec le droit européen ne le dispense pas de respecter les articles 10, 11 et 23 de la Constitution.

B.15.1. Comme l'a déjà indiqué la Cour dans son arrêt n° 195/2004, le régime des écotaxes établissait initialement une différence de traitement entre les emballages réutilisables et les emballages recyclables, le législateur étant parti du principe que la réutilisation était préférable au recyclage.

Selon le législateur, l'instauration en 1993 de certaines écotaxes ne pouvait être dissociée de l'usage de la consigne, qui poursuivait deux objectifs : (1) mettre en oeuvre un système de récupération assurant un taux très élevé de retours, ce qui garantirait l'efficacité de la récupération, et (2) rendre le producteur ou l'importateur du produit concerné responsable de la récupération et donc de sa gestion (élimination, recyclage ou réutilisation) (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 897/1, p. 75).

En vertu de l'ancien article 372 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993, les emballages réutilisables pour boissons bénéficiaient, sous certaines conditions, d'une exonération de l'écotaxe lorsque le récipient pour boissons était soumis à un système de consigne en vue de le réutiliser.

Ce traitement plus favorable dont bénéficiaient initialement les emballages réutilisables par rapport aux emballages recyclables a cependant été étendu à ces derniers par une loi du 7 mars 1996.

C'était à titre transitoire que l'article 373, § 4, de la loi ordinaire du 16 juillet 1993, inséré par la loi précitée, permettait une exonération de l'écotaxe lorsqu'un taux de recyclage par matériaux utilisés était atteint. Il n'était toutefois pas fait de distinction à cet égard selon que les matériaux recyclés obtenus étaient utilisés en vue de la fabrication de récipients pour boissons ou la fabrication d'autres produits.

B.15.2. La loi du 30 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/12/2002 pub. 17/04/2003 numac 2002003575 source service public federal finances Loi portant diverses dispositions fiscales en matière d'écotaxes et d'écoréductions fermer « portant diverses dispositions fiscales en matière d'écotaxes et d'écoréductions » exonérait, comme l'a déjà indiqué la Cour dans l'arrêt n° 195/2004, les emballages réutilisables de la cotisation d'emballage, moyennant le respect des conditions fixées dans la loi, mais elle soumettait en principe à la cotisation d'emballage les emballages de boissons non réutilisables.

Une possibilité d'exonération pour les emballages composés d'une quantité minimale de matériaux recyclés était toutefois prévue. Cette possibilité d'exonération faisait l'objet, avant sa suppression par la loi attaquée, de l'article 373, § 3, 3°, de la loi ordinaire du 16 juillet 1993, tel qu'il a été inséré par la loi du 30 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/12/2002 pub. 17/04/2003 numac 2002003575 source service public federal finances Loi portant diverses dispositions fiscales en matière d'écotaxes et d'écoréductions fermer, et a été réintroduite par l'article 359 de la loi entreprise, en ce sens que la mise en oeuvre de cette exonération a été confiée au Roi, après autorisation des autorités européennes.

Cette possibilité d'extension de l'exonération de la cotisation tendait, selon les travaux préparatoires de la loi précitée du 30 décembre 2002, à ne pas soumettre à la cotisation d'emballage « les opérateurs économiques qui auront fait l'effort d'utiliser les emballages constitués partiellement de matériaux recyclés » afin de « continuer et d'amplifier les systèmes mis en place pour le tri, la récupération et le recyclage des déchets d'emballages depuis plusieurs années, ce recyclage permettant d'obtenir de la matière première secondaire nécessaire à la fabrication des nouveaux récipients » (Doc. parl., Chambre, 2002-2003, DOC 50-1912/001, p. 27).

B.15.3. Il apparaît par ailleurs de ces mêmes travaux préparatoires que cette possibilité d'exonération a été adoptée en raison de la fin de la période transitoire au cours de laquelle les emballages recyclables pouvaient obtenir une exonération de l'écotaxe et en vue d'éviter de « pénaliser certains secteurs économiques » et d'« entraîner la mise en faillite d'un nombre considérable de petites et moyennes entreprises » (Doc. parl., Chambre, 2002-2003, DOC 50-1912/001, p. 6).

B.15.4. Comme l'a déjà relevé la Cour dans son arrêt n° 195/2004, la différence de traitement entre les emballages pour boissons réutilisables et non réutilisables n'est pas sans justification raisonnable. Le législateur a raisonnablement pu estimer que les emballages réutilisables qui sont soumis à un système de consignes offrent davantage de garanties, dans le domaine de la prévention de l'apparition de déchets, que les emballages non réutilisables, dès lors que le risque qu'ils puissent être éliminés de manière injustifiée ou aboutir dans les déchets ménagers est, dans de nombreux cas, plus petit par comparaison avec les emballages non réutilisables, les consommateurs étant incités par la consigne à restituer les emballages après leur utilisation et les producteurs étant tenus de remplir au moins sept fois les emballages réutilisables.

B.15.5. Il est vrai que diverses études révèlent que le recours à des emballages non réutilisables, en supposant qu'ils puissent en grande partie être collectés de manière sélective et recyclés, pourrait aboutir à un résultat équivalent en matière de limitation de la production de déchets résiduaires et que, en fonction des hypothèses examinées, le bilan environnemental global, pour lequel il est tenu compte de tous les effets sur l'environnement pendant toute la durée de vie du récipient pour boissons, pourrait se révéler positif pour certains emballages non réutilisables, à certaines conditions rigoureuses.

Dès lors que ce résultat ne pourrait être atteint qu'à des conditions à préciser, qui, de par leur nature, diffèrent de celles applicables aux emballages réutilisables, il appartient au législateur, compte tenu des données scientifiques disponibles à cet égard, de déterminer à quelles conditions les emballages non réutilisables entrent en ligne de compte pour une exonération de la cotisation d'emballage.

B.16. Il découle de la disposition attaquée et de l'annulation de l'article 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer (premier moyen) qu'une possibilité d'exonération n'est plus prévue pour les emballages de boissons non réutilisables.

Eu égard à ce qui précède, il n'est ni objectif ni raisonnablement justifié que les emballages de boissons non réutilisables ne puissent être exonérés de la cotisation d'emballage à aucune condition, même pas au cas où des pourcentages de recyclage particulièrement élevés seraient atteints.

B.17. Le deuxième moyen est fondé en tant qu'il est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution.

L'article 358, b), de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer doit donc être annulé, ainsi que les litterae c) et d), qui sont indissociablement liés à cette disposition.

Quant au troisième moyen B.18. Il ressort des écrits de procédure que ce moyen est dirigé contre l'article 358, b), et contre l'article 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer.

Les deux premiers moyens - dirigés contre ces dispositions - étant fondés et l'examen du troisième moyen ne pouvant conduire à une annulation plus ample, ce moyen ne doit pas être examiné.

Quant au quatrième moyen B.19.1. Il ressort des écrits de procédure que le quatrième moyen est dirigé contre l'article 358, a), de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer - en ce qu'il maintient la cotisation d'emballage instaurée par l'article 371, § 1er, de la loi du 30 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/12/2002 pub. 17/04/2003 numac 2002003575 source service public federal finances Loi portant diverses dispositions fiscales en matière d'écotaxes et d'écoréductions fermer - et contre l'article 358, b), de la même loi, en ce qu'il limiterait le bénéfice de l'exonération de cette cotisation aux seuls emballages réutilisables.

En ce qu'il est dirigé contre la deuxième disposition, le moyen est sans objet compte tenu du caractère fondé du deuxième moyen.

B.19.2. Le moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, lus ou non en combinaison avec l'article 90 du Traité instituant la Communauté européenne.

L'exonération de la cotisation d'emballage dont bénéficient les emballages réutilisables méconnaîtrait l'article 90, premier alinéa, du Traité C.E. qui interdit toute imposition intérieure qui favoriserait de manière discriminatoire les produits nationaux par rapport aux produits importés similaires, car la réutilisation des bouteilles imposera des coûts de transport considérables pour les importateurs, en raison de l'obligation légale d'embouteillage à la source. Cette exonération méconnaîtrait également l'article 90, deuxième alinéa, du Traité C.E. qui interdit également toute discrimination entre des produits importés et d'autres productions nationales. A cet égard, les eaux minérales et les eaux de source importées seraient traitées de manière discriminatoire par rapport aux autres produits nationaux substituables avec lesquels elles entrent en concurrence.

B.20. Le moyen revient à critiquer l'exonération de la cotisation d'emballage dont bénéficient les emballages réutilisables. Cette faveur accordée à la réutilisation serait contraire au droit européen et rendrait la cotisation d'emballage elle-même incompatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.21.1. Le Conseil des ministres fait valoir que le moyen est irrecevable en tant qu'il est dirigé contre l'article 358, a), de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, puisque cet article ne fait qu'apporter une modification à l'article 371, § 1er, de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 et qu'il n'instaure donc pas la cotisation d'emballage.

B.21.2. En réduisant, à l'article 358, a), de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, le taux de la cotisation d'emballage, le législateur a démontré sa volonté de maintenir cette cotisation, instaurée à l'article 371, § 1er, de la loi ordinaire du 16 juillet 1993.

En tant qu'il est dirigé contre l'article 358, a), le moyen est recevable.

B.22.1. La directive 94/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 1994 relative aux emballages et aux déchets d'emballages, adoptée sur la base de l'article 95 (ex-article 100 A) du Traité C.E., vise, comme la Cour l'a déjà indiqué dans son arrêt n° 195/2004, à harmoniser les mesures nationales concernant la gestion des emballages et des déchets d'emballages afin de prévenir et réduire leurs incidences environnementales de manière à assurer ainsi un niveau élevé de protection de l'environnement, pour garantir le fonctionnement du marché intérieur et éviter les entraves aux échanges et les distorsions et restrictions de concurrence dans la Communauté.

Elle se borne toutefois à fixer des objectifs minimaux, puisqu'elle dispose notamment en son article 5 que « les Etats membres peuvent favoriser conformément au traité, des systèmes de réutilisation des emballages qui sont susceptibles d'être réutilisés sans nuire à l'environnement ».

Le droit communautaire permet donc une législation nationale qui favorise des systèmes de réutilisation qui évitent indirectement les déchets, pour autant que ces systèmes, qu'ils soient de nature économique, financière, fiscale ou autre, n'entravent pas le bon fonctionnement du marché intérieur.

La détermination de la portée de cette possibilité nécessite d'analyser préalablement si une réglementation nationale qui exonère de la cotisation d'emballage les emballages réutilisables peut être considérée comme conforme au Traité et plus spécifiquement à l'article 90 du Traité C.E. invoqué par les parties requérantes.

B.22.2. Afin d'établir que la législation entreprise tombe dans le champ d'application de l'article 5 de la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballages, il s'impose de vérifier si la cotisation d'emballage et les conditions de son exonération ne constituent pas des taxes d'effet équivalent à une restriction quantitative au sens de l'article 90 du Traité C.E. B.23.1. A cet égard, la Cour constate préalablement à son examen que, si la Commission européenne a soulevé diverses objections à l'encontre des dispositions de la loi du 30 décembre 2002Documents pertinents retrouvés type loi prom. 30/12/2002 pub. 17/04/2003 numac 2002003575 source service public federal finances Loi portant diverses dispositions fiscales en matière d'écotaxes et d'écoréductions fermer, elle n'a par contre pas émis d'objection à ce qu'un Etat adopte un régime fiscal différencié pour les emballages réutilisables et les autres emballages (Doc. parl., Chambre, 2001-2002, DOC 50-1912/001, p. 20).

B.23.2. L'article 90 a pour but d'assurer la libre circulation des marchandises entre les Etats membres dans des conditions normales de concurrence par l'élimination de toute forme de protection pouvant résulter de l'application d'impositions intérieures discriminatoires à l'égard des produits originaires d'autres Etats membres (C.J.C.E., 3 mars 1988, affaire 252/86, Rec. 1988, pp. 1.343 et suivantes). Cette disposition ne s'oppose pas à ce qu'un Etat membre établisse des régimes fiscaux différenciés pour autant que ceux-ci reposent sur des critères objectifs et puissent être justifiés comme étant nécessaires pour réaliser des objectifs compatibles avec les exigences du droit communautaire primaire et dérivé et que leurs conditions d'application évitent toute forme de discrimination à l'égard des produits étrangers.

B.23.3. La législation entreprise contient une exonération de la cotisation d'emballage dont peuvent bénéficier de manière identique les producteurs belges et étrangers qui utilisent des emballages réutilisables.

La législation entreprise n'impose pas d'emballage spécifique pour les boissons, mais favorise l'utilisation de certains emballages en les exonérant.

Cette exonération des emballages réutilisables constitue un élément intrinsèque au système de la cotisation d'emballage qui remplace le système des écotaxes.

B.23.4. Cette exonération de la cotisation d'emballage peut être considérée comme nécessaire pour satisfaire à des exigences impératives relatives à la protection de l'environnement et ne peut être tenue pour disproportionnée.

Il n'apparaît pas, en outre, que cette mesure, qui s'applique indistinctement aux emballages de boissons indigènes ou importées, s'explique par le souci de protéger l'industrie belge, ni qu'elle puisse être remplacée par des mesures moins restrictives des échanges communautaires.

B.23.5. Les directives 80/777/CEE du 15 juillet 1980 et 94/62/CE du 20 décembre 1994 précitées ainsi que la directive 89/109/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 « relative au rapprochement des législations des Etats membres concernant les matériaux et objets destinés à entrer en contact avec des denrées alimentaires » ne contiennent aucune obligation inconditionnelle quant au choix d'un système de valorisation des déchets d'emballages.

Il apparaît ainsi que bien que la directive 94/62/CE relative aux emballages et aux déchets d'emballages permette aux Etats membres de favoriser tant la réutilisation que le recyclage, elle ne s'oppose cependant pas à une réglementation nationale - comme la législation entreprise - qui favoriserait par principe la réutilisation.

La réutilisation constitue en effet, en vertu de l'article 1er de cette directive, un des principes fondamentaux de cette directive d'harmonisation, au même titre que le recyclage et les autres formes de valorisation des déchets d'emballages. D'autres pays européens que la Belgique ont d'ailleurs adopté des politiques visant à promouvoir la réutilisation des emballages, à savoir l'Allemagne, l'Autriche, le Danemark, la Finlande, la Norvège, les Pays-Bas et le Portugal (Doc. parl., Chambre, 2002-2003, DOC 50-1912/008, pp. 52 et s., 64).

En outre, l'absence de toute certitude scientifique quant aux effets potentiels respectifs de la réutilisation et du recyclage sur l'environnement s'oppose à l'heure actuelle à pareille harmonisation.

Une législation qui exonère les emballages réutilisables ne peut donc être considérée comme contraire à l'exigence impérative de protection de l'environnement, qui constitue par ailleurs un objectif présent dans les directives européennes, conformément à l'article 174, paragraphe 1, du Traité C.E. B.23.6. Si la réutilisation est de nature à générer des coûts importants, notamment des frais de transport, cette considération apparaît comme la conséquence inhérente à l'option en faveur de la réutilisation, que le droit européen autorise en vertu de l'article 5 de la directive 94/62/CE du 20 décembre 1994 précitée.

Bien qu'en vertu de la directive 89/109/CEE du Conseil du 21 décembre 1988 précitée, des conditions d'hygiène doivent être respectées afin de préserver la santé publique, cette considération ne peut aboutir à empêcher de favoriser la réutilisation, comme l'autorise l'article 5 de la directive 94/62/CE du 20 décembre 1994 précitée.

B.23.7. Le quatrième moyen n'est pas fondé.

Quant au cinquième moyen B.24. Il ressort des écrits de procédure que ce moyen est dirigé contre l'article 358, b), - en ce qu'il réserverait l'exonération de la cotisation précitée aux seuls emballages réutilisables - et contre l'article 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer.

Les deux premiers moyens - dirigés contre ces dispositions - étant fondés et l'examen du cinquième moyen ne pouvant conduire à une annulation plus ample, ce moyen ne doit pas être examiné.

Quant au maintien des effets des dispositions annulées B.25. Compte tenu, d'une part, des éventuels effets budgétaires du caractère rétroactif de l'annulation des articles 358, b), c) et d), et 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer et, d'autre part, du fait que la réglementation de la cotisation d'emballage a pour conséquence que les entreprises soumises à la cotisation d'emballage ont répercuté sur le consommateur final le coût supplémentaire lié à cette cotisation, les effets des dispositions annulées doivent être maintenus, par application de l'article 8, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989. L'avantage éventuel que les parties requérantes retireraient d'un effet rétroactif de l'annulation est disproportionné par rapport au préjudice qu'elles ont subi personnellement et n'est du reste pas de nature à ce que la cotisation puisse encore exercer sa fonction de stimulation.

L'article 371 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 ayant été remplacé par l'article 25 de la loi-programme du 9 juillet 2004Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 09/07/2004 pub. 15/07/2004 numac 2004021091 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer, entré en vigueur le 25 juillet 2004, les effets des articles 358, b), c) et d), annulés, de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer doivent être maintenus jusqu'au 24 juillet 2004.

Afin de permettre au législateur d'adopter une nouvelle réglementation, après avoir évalué tous les intérêts impliqués à cet égard, les effets de l'article 359 annulé de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer doivent être maintenus jusqu'au 30 juin 2006.

Le maintien des effets des dispositions annulées a pour conséquence que le recours dans l'affaire n° 2746, mentionné en B.5.3, doit être rayé du rôle.

Par ces motifs, la Cour - annule les articles 358, b), c) et d), et 359 de la loi-programme du 22 décembre 2003Documents pertinents retrouvés type loi-programme prom. 22/12/2003 pub. 31/12/2003 numac 2003021248 source service public federal chancellerie du premier ministre Loi-programme fermer; - maintient les effets de l'article 358, b), c) et d), annulés, jusqu'au 24 juillet 2004; - maintient les effets de l'article 359 annulé jusqu'au 30 juin 2006; - rejette le recours pour le surplus.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 14 décembre 2005.

Le greffier, Le président, L. Potoms. M. Melchior.