Extrait de l'arrêt n° 106/2004 du 16 juin 2004 Numéro du rôle : 2753 En cause : le recours en annulation des articles 474, 475, 476 et 478 de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002 (« Procédure de publication au Moniteur belge »), introduit par l'a.s.b.l. GERFA. La Cour d'arbitrage, composée des présidents M. Melchior et A. Arts, et des juges L. François, P. Martens, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot, L. Lavrysen, A. Alen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman et E. Derycke, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président M. Melchior, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 30 juin 2003 et parvenue au greffe le 1er juillet 2003, l'a.s.b.l. GERFA, dont le siège est établi à 1190 Bruxelles, avenue du Pont de Luttre 137, a introduit un recours en annulation des articles 474, 475, 476 et 478 de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002 (« Procédure de publication au Moniteur belge ») (publiée au Moniteur belge du 31 décembre 2002). (...) II. En droit (...) B.1. Les articles 472 à 478 de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002, dont les dispositions entreprises font partie, disposent : «

Art. 472.Le Moniteur belge est une publication officielle éditée par la Direction du Moniteur belge, qui rassemble tous les textes pour lesquelles la publication au Moniteur belge est ordonnée.

Art. 473.Les textes à publier sont regroupés en éditions. Chaque édition porte une date et un numéro d'ordre ascendant. Plusieurs éditions sont possibles pour une même date de publication. Le premier numéro du Moniteur belge de chaque année porte le numéro d'ordre 1.

Le Moniteur belge a une pagination continue qui commence par la page 1 du premier numéro de chaque année.

Chaque édition mentionne expressément le nom et la fonction du fonctionnaire responsable de la Direction du Moniteur belge ainsi que le lieu de publication.

Art. 474.La publication au Moniteur belge par la Direction du Moniteur belge se fait en trois exemplaires imprimés sur papier.

Un exemplaire est déposé en exécution de la loi du 8 avril 1965Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/04/1965 pub. 02/10/2014 numac 2014000683 source service public federal interieur Loi instituant le dépôt légal à la Bibliothèque royale de Belgique. - Coordination officieuse en langue allemande fermer instituant le dépôt légal à la Bibliothèque royale de Belgique, un exemplaire est conservé auprès du ministre de la Justice en tant que gardien du sceau de l'Etat et un exemplaire est disponible pour consultation auprès de la Direction du Moniteur belge .

Art. 475.Toute autre mise à disposition du public est réalisée par l'intermédiaire du site Internet de la Direction du Moniteur belge .

Les publications mises à disposition sur ce site Internet sont les reproductions exactes dans un format électronique des exemplaires sur papier prévus à l'article 474.

Art. 476.La date à laquelle est réalisée, conformément à l'article 475, la mise à disposition sur le site Internet de la Direction du Moniteur belge est identique à la date mentionnée sur l'édition publiée conformément aux dispositions de l'article 473.

Avant que les exemplaires prévus à l'article 474 ne soient déposés et conservés, il y est apposé la date à laquelle est réalisée la mise à disposition sur le site Internet de la Direction du Moniteur belge ainsi que le nom, la fonction et la signature du fonctionnaire dirigeant de la Direction du Moniteur belge ou son représentant, désigné par le Ministre de la Justice.

Art. 477.Aucune rétribution n'est due ni pour l'utilisation des fichiers électroniques mis à disposition sur le site Internet de la Direction du Moniteur belge conformément à l'article 475 ni pour leur consultation et pour leur transformation ultérieure.

Les fichiers peuvent être utilisés librement aussi bien pour un usage commercial que pour un usage privé.

Art. 478.Les articles 472 à 477 entrent en vigueur le 1er janvier 2003. » En ce qui concerne la recevabilité du recours B.2.1. Le Conseil des Ministres conteste l'intérêt de l'a.s.b.l. « Groupe d'étude et de réforme de la fonction administrative » (ci-après : GERFA), requérante, au motif que les dispositions attaquées ne porteraient pas atteinte à l'étude et à la promotion de la réforme des administrations publiques et qu'elles n'auraient aucune influence sur les conditions dans lesquelles la requérante serait associée au fonctionnement du service public.

B.2.2. La Constitution et la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage imposent qu'une personne morale qui introduit un recours en annulation justifie d'un intérêt à agir devant la Cour.

L'intérêt requis n'existe que dans le chef de ceux dont la situation pourrait être directement et défavorablement affectée par la norme attaquée. Il s'ensuit que l'action populaire n'est pas admissible.

B.3.1. L'article 190 de la Constitution dispose : « Aucune loi, aucun arrêté ou règlement d'administration générale, provinciale ou communale, n'est obligatoire qu'après avoir été publié dans la forme déterminée par la loi. » Les dispositions attaquées règlent, pour tous les textes pour lesquels, en exécution de l'article 190 de la Constitution, la publication au Moniteur belge est ordonnée, leur mode de publication.

Elles sont critiquées en ce que la publication se fera désormais, à l'exception de trois exemplaires imprimés sur papier, visés à l'article 474 de la loi entreprise, « par l'intermédiaire du site Internet de la Direction du Moniteur belge ».

B.3.2. Compte tenu de ce que la publication est une condition essentielle de la force obligatoire des textes officiels, la faculté pour chaque personne d'en prendre connaissance en tout temps est un droit inhérent à l'Etat de droit puisque c'est cette connaissance qui permettra à chacun de s'y conformer.

Il s'ensuit que toute personne, fût-elle une personne morale, dispose d'un intérêt à contester les dispositions d'une loi qui modifie le mode de publication de textes susceptibles d'affecter sa situation.

B.4. L'exception est rejetée.

En ce qui concerne le fond B.5. L'examen du moyen pris de la violation des règles répartitrices de compétences précède celui du moyen pris de la violation du principe constitutionnel d'égalité et de non-discrimination.

Quant au moyen pris de la violation des règles répartitrices de compétences B.6. Selon la partie requérante, les dispositions qu'elle attaque violent les articles 54, 55 et 84 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, qui imposeraient aux communautés et aux régions de publier leurs textes décrétaux et réglementaires au Moniteur belge tel qu'il existait lorsque ces dispositions ont été adoptées. En modifiant unilatéralement ces règles de publication, le législateur fédéral aurait porté atteinte aux prérogatives des communautés et des régions.

B.7.1. L'article 54 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose : « § 1. La sanction et la promulgation des décrets du Conseil flamand se font de la manière suivante : ' De Vlaamse Raad heeft aangenomen en Wij, Regering, bekrachtigen hetgeen volgt : (décret) Kondigen dit decreet af, bevelen dat het in het Belgisch Staatsblad zal worden bekendgemaakt '. § 2. La sanction et la promulgation des décrets du Conseil de la Communauté française se font de la manière suivante : ' Le Conseil de la Communauté française a adopté et Nous, Gouvernement, sanctionnons ce qui suit : (décret) Promulguons le présent décret, ordonnons qu'il soit publié au Moniteur belge . ' § 3. La sanction et la promulgation des décrets du Conseil régional wallon se font de la manière suivante : ' Le Conseil régional wallon a adopté et Nous, Gouvernement, sanctionnons ce qui suit : (décret) Promulguons le présent décret, ordonnons qu'il soit publié au Moniteur belge . ' ».

L'article 55 de la même loi spéciale énonce : « Après promulgation, les décrets du Conseil flamand sont publiés au Moniteur belge, avec une traduction en langue française, les décrets du Conseil de la Communauté française avec une traduction en langue néerlandaise et les décrets du Conseil régional wallon avec une traduction en langue néerlandaise et en langue allemande. » L'article 84 de la même loi spéciale est libellé comme suit : « La publication et l'entrée en vigueur des arrêtés des Gouvernements sont fixées comme suit : 1° Les arrêtés des Gouvernements sont publiés au Moniteur belge avec une traduction en néerlandais ou en français, selon le cas.Les arrêtés du Gouvernement wallon sont en outre publiés avec une traduction en langue allemande.

Néanmoins, lorsqu'ils n'intéressent pas la généralité des citoyens, les arrêtés visés à l'alinéa premier peuvent n'être publiés que par extrait ou ne faire l'objet que d'une simple mention au Moniteur belge ; si leur publicité ne présente aucun caractère d'utilité publique, ils peuvent ne pas être publiés. 2° Les arrêtés sont obligatoires à partir du dixième jour après celui de leur publication, à moins qu'ils ne fixent un autre délai. Les arrêtés notifiés aux intéressés sont obligatoires à partir de leur notification ou de leur publication si elle lui est antérieure. » B.7.2. En imposant aux communautés et aux régions la publication au Moniteur belge de leurs textes décrétaux et réglementaires, le législateur spécial entendait étendre à ces textes l'application du principe consacré par l'article 190 de la Constitution. (Doc. parl., Sénat, 1979-1980, n° 1/434, p. 42) B.8. Ni la Constitution ni la loi spéciale du 8 août 1980 n'attribuent aux communautés et aux régions la compétence de régler la publication officielle de leurs textes. Le législateur fédéral pouvait donc, en vertu de sa compétence résiduelle, établir de nouvelles règles relatives au support matériel de la publication des décrets et de leurs arrêtés d'exécution, imposée par l'article 22 de la loi spéciale du 8 août 1980.

En outre, ni les textes précités de la loi spéciale ni leurs travaux préparatoires ne font apparaître que le législateur spécial aurait eu l'intention d'imposer que la publication des décrets et règlements communautaires et régionaux au Moniteur belge se fasse dans la forme qu'il revêtait au moment de l'adoption de la loi spéciale.

B.9. Le moyen n'est pas fondé.

Quant au moyen pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution B.10. La partie requérante allègue que les dispositions attaquées violent les articles 10 et 11 de la Constitution en ce qu'elles rendraient la consultation du Moniteur belge moins aisée et extrêmement coûteuse puisqu'il faut disposer d'un matériel informatique performant et d'une connexion à Internet pour pouvoir accéder au contenu du Moniteur belge . Les dispositions attaquées créeraient une discrimination entre les citoyens selon leur situation financière ou sociale puisque seuls les citoyens riches et initiés auraient accès au site Internet du Moniteur belge. Ces dispositions marqueraient également une rupture d'égalité entre fonctionnaires, quelques-uns seulement ayant une connexion à Internet.

B.11. Les dispositions litigieuses ont été introduites dans la loi-programme (I) du 24 décembre 2002, par la voie d'un amendement présenté par le Gouvernement et justifié comme suit : « La décision du Gouvernement fédéral a été inspirée par l'importante diminution des abonnements à la version papier et par la progression constante des consultations de la version électronique, qui est disponible en ligne depuis cinq ans. En outre, l'impression et la diffusion de la version papier du Moniteur belge coûte sensiblement plus que les recettes des abonnements, et la suppression de la diffusion de la version papier par la Direction du Moniteur belge permettra de réaliser une économie. » (Doc. parl. Chambre, 2002-2003, DOC 50-2124/009, p. 3) B.12. La loi du 31 mai 1961 relative à l'emploi des langues en matière législative, à la présentation, à la publication et à l'entrée en vigueur des textes légaux et réglementaires a imposé l'obligation de publier les textes du pouvoir fédéral au Moniteur belge .

Pour les décrets communautaires et régionaux, la même obligation est imposée par les articles 22 et 54 à 56 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles et par les articles 46 à 48 de la loi du 31 décembre 1983Documents pertinents retrouvés type loi prom. 31/12/1983 pub. 11/12/2007 numac 2007000934 source service public federal interieur Loi de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone. - Coordination officieuse en langue allemande fermer de réformes institutionnelles pour la Communauté germanophone. Les articles 8, 32, 33, 69 et 73 de la loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises contiennent des dispositions analogues pour les ordonnances de la Région de Bruxelles-Capitale et de la Commission communautaire commune, de même que les décrets portant transfert de l'exercice de certaines compétences de la Communauté française à la Région wallonne et à la Commission communautaire française organisent cette publication pour les décrets qui émanent de la Commission communautaire française.

D'autres dispositions des lois précitées traitent de la publication des actes administratifs de ces diverses autorités.

B.13. Selon l'ensemble de ces textes, les actes législatifs, ainsi que les actes administratifs qui intéressent « la généralité des citoyens » (article 56, § 1er, des lois sur l'emploi des langues en matière administrative, coordonnées par l'arrêté royal du 18 juillet 1966 et article 84 de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles), sont obligatoires à compter du dixième jour qui suit cette publication, sauf s'ils fixent un autre délai.

L'effet attaché à la publication suppose que le mode de publication pour lequel opte le législateur garantisse l'accessibilité des textes officiels sans discrimination afin que l'ensemble des destinataires de ces textes soient en mesure de connaître les obligations qui leur sont imposées par ces textes et les droits qui leur sont reconnus par ceux-ci.

B.14. Les dispositions attaquées ne créent par elles-mêmes aucune différence de traitement puisque toutes les personnes auxquelles s'appliquent les actes législatifs et administratifs peuvent en prendre connaissance de la même manière. Mais ce qui est reproché à ces dispositions est, précisément, de n'avoir pas tenu compte de ce que chacun n'a pas un accès égal aux techniques informatiques. Or, le principe d'égalité et de non-discrimination peut être violé lorsque le législateur traite de la même manière des personnes qui se trouvent dans des situations essentiellement différentes.

B.15. La suppression de l'édition imprimée sur papier du Moniteur belge , hormis les trois exemplaires qui sont déposés à la Bibliothèque royale de Belgique, au Ministère de la Justice, ainsi qu'à la Direction du Moniteur belge , et son remplacement par une mise à la disposition du public par l'intermédiaire du site Internet de la Direction du Moniteur belge sont des mesures dont il peut raisonnablement être admis qu'elles sont en rapport avec l'objectif du législateur, évoqué au B.11. Elles s'inscrivent par ailleurs dans l'évolution de la société, les techniques informatiques devenant un procédé de communication de plus en plus courant.

B.16. Toutefois, la Cour doit encore examiner si, par les effets que peuvent avoir ces mesures, il n'est pas porté atteinte de manière disproportionnée au droit mentionné en B.3.2, au détriment d'une catégorie de personnes, en ne prévoyant pas pour elles un autre mode d'accès, adapté à leur situation, aux textes qui produisent, à leur égard, des effets de droit.

B.17. En ce qui concerne l'accessibilité, les travaux préparatoires indiquent non seulement que l'exemplaire déposé à la Direction du Moniteur belge peut y être consulté par toute personne intéressée mais aussi que les communes et les bibliothèques doivent investir dans l'acquisition de matériel informatique (C.R.A., Chambre, 2002-2003, 50 COM 850, p. 1) et, enfin, que les personnes qui ne disposent pas d'outils informatiques pourront se voir délivrer par les services du Moniteur belge , dans les 24 heures de leur demande, une copie conforme et authentifiée de l'acte ou du document qu'elles souhaitent obtenir (Doc. parl., Sénat, 2002-2003, n° 2-1390/5, p. 10).

B.18. Cette dernière mesure permettant d'obtenir une copie d'un acte ou d'un document du Moniteur belge n'est pas de nature à remédier aux effets négatifs des dispositions entreprises. Ceux qui ne disposent pas de matériel informatique ne pouvant consulter eux-mêmes le Moniteur belge , il sera en effet particulièrement malaisé à qui recherche un texte de pouvoir identifier l'exemplaire où le texte en question est publié.

Cette mesure introduit ainsi une différence de traitement entre celui qui, ayant accès à un matériel informatique, peut consulter aisément tous les numéros du Moniteur belge édités depuis la mise en vigueur des dispositions attaquées et y trouver le texte qui l'intéresse, et celui qui, n'ayant pas accès à l'informatique, ne peut identifier le numéro dans lequel ce texte est publié.

B.19. La possibilité de consulter les exemplaires déposés à la Direction du Moniteur belge peut certes permettre de faire une telle recherche mais elle n'assure pas à chacun un accès aux textes qui l'intéressent, sans difficulté excessive.

B.20. Une solution, évoquée lors des travaux préparatoires, serait que les communes et les bibliothèques s'équipent d'un matériel informatique (C.R.A., Chambre, 2002-2003, 50 COM 850, pp. 1 et 2) mais rien ne garantit qu'elles le fassent ni même qu'elles disposeraient de l'infrastructure et des moyens nécessaires pour le faire.

B.21. Sans doute le Moniteur belge édité sur papier n'assurait-il pas non plus la connaissance par chacun des textes qui l'obligent. Pour certaines personnes, la mise à la disposition des textes sur un site Internet favorisera même leur accès et le rendra également moins onéreux.

Mais il reste que, du fait des dispositions entreprises, un nombre important de personnes se verront privées de l'accès effectif aux textes officiels, en particulier par l'absence de mesures d'accompagnement qui leur donneraient la possibilité de consulter ces textes, alors qu'elles avaient la possibilité, antérieurement, de prendre connaissance du contenu du Moniteur belge sans devoir disposer d'un matériel particulier et sans avoir d'autre qualification que de savoir lire.

B.22. Faute d'être accompagnée de mesures suffisantes qui garantissent un égal accès aux textes officiels, la mesure attaquée a des effets disproportionnés au détriment de certaines catégories de personnes.

Elle n'est dès lors pas compatible avec les articles 10 et 11 de la Constitution.

B.23. Compte tenu de ce que la mesure attaquée est d'application depuis le 1er janvier 2003, de ce que le législateur a le choix des mesures à prendre pour mettre fin à la discrimination constatée, mais que leur mise en oeuvre peut demander du temps, il y a lieu, en application de l'article 8, alinéa 2, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, de maintenir les effets des dispositions annulées de la manière indiquée au dispositif.

Par ces motifs, la Cour - annule les articles 474 et 475 de la loi-programme (I) du 24 décembre 2002; - maintient définitivement les effets des publications effectuées jusqu'au 31 juillet 2005 en exécution des dispositions annulées.

Ainsi prononcé en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 16 juin 2004.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux.

Le président, M. Melchior.